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BewohnerInnen von Bauwagenplätzen haben es überall in der Bundesrepublik
schwer, eine dauerhafte Anerkennung ihrer Wohnform zu erreichen. Sie sind
auf Duldungen seitens der Politik angewiesen, die stets nur zeitlich begrenzt
gewährt werden. Da Bauwagenplätze in aller Regel keinen Rechtsanspruch
auf ihren Erhalt haben, steht die Räumungsandrohung immer im Raum. Zwei
Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts (OVG) Berlin aus den Jahren
1998 und 2003 haben diese Situation - zumindest für Berliner Wagenburgen
- noch verschärft.1 Es befand nämlich für zwei Wagenburgen, dass die Plätze
trotz einer Duldung geräumt werden müssen. Nach Ansicht Gerichts können
Wagenburgen im innerstädtischen Bereich nie rechtlich zulässig sein. Dies
hat zur Folge, dass legales Wohnen im Bauwagen selbst dann nicht möglich
ist, wenn die Stadt zur Duldung bereit ist.
Die Entscheidungen des OVG Berlin
In dem 1998 entschiedenen Fall ging es um eine Wagenburg auf einem Grundstück
in der Revaler Straße. Der Bezirk Friedrichshain hatte den ca. 20 BauwagenbewohnerInnen
das landeseigene Grundstück zur Verfügung gestellt und (zeitlich begrenzte)
Mietverträge abgeschlossen. Die EigentümerInnen eines ca. 75 m entfernten,
auf der gegenüber liegenden Straßenseite befindlichen Grundstücks verlangten
vom Bezirk die Beseitigung der Wagenburg. Sie wollten dort eine neue Wohnanlage
errichten und sahen den Verkauf der neuen Wohnungen durch die Nähe zur
Wagenburg gefährdet. Als der Bezirk diesem Ansinnen nicht nachkam, klagten
sie und bekamen sowohl in erster als auch in zweiter Instanz Recht. Beide
Instanzen sprachen den NachbarInnen einen Anspruch auf Beseitigung der
Wagenburg zu und verurteilten den Bezirk, die entsprechenden Maßnahmen
zu ergreifen.
Ähnlich war die Ausgangslage in dem 2003 vom OVG entschiedenen Fall. Die
Wagenburg "Kultur- und Wohnprojekt Schwarzer Kanal e.V." musste nach zwölf
Jahren ihren Platz an der Grenze von Kreuzberg und Friedrichshain aufgeben,
da dort ein neues Bürogebäude errichtet werden sollte. Der Investor bot
der Wagenburg schließlich ein Ersatzgrundstück im Bezirk Mitte an. Hiergegen
wandte sich der neue Nachbar, da die Wagenburg zu einer städtebaulichen
Entwertung seines Grundstücks führen würde. Das OVG gab dem Nachbarn Recht
und verpflichtete die Stadt, die Beseitigung der Wagenburg anzuordnen.
In beiden Fällen bestand der Konflikt nicht direkt zwischen Stadt und
BauwagenbewohnerInnen, vielmehr waren es die NachbarInnen, die sich gegen
die Wagenburg wandten. Interessant sind v.a. zwei Aspekte der Entscheidungen:
Zum einen die Begründung, mit der das OVG die Wagenburgen als rechtswidrig
einstuft, zum anderen die Argumentation, mit der es einen Beseitigungsanspruch
der NachbarInnen anerkennt.
Rechtswidrigkeit der Bauwagenplätze
Das OVG kommt in beiden Fällen zu dem Ergebnis, dass die Wagenburgen
gegen geltendes Baurecht verstoßen. Sie seien ohne Baugenehmigung errichtet
worden, obwohl sie einer solchen bedurft hätten. Die Genehmigungsbedürftigkeit
folgt daraus, dass die einzelnen Wagen zur dauerhaften ortsfesten Nutzung
auf dem jeweiligen Grundstück bestimmt und deshalb bauliche Anlagen im
Sinne der Berliner Bauordnung sind. Eine Genehmigung hätte nach Meinung
des OVG für die Wagenburgen nicht erteilt werden können.
Interessant ist, dass das Gericht in beiden Fällen maßgeblich auf Widersprüche
zum Bauplanungsrecht abstellt, auf das Bauordnungsrecht geht es hingegen
nur am Rande ein (vgl. dazu den nebenstehenden Kasten).
Baurechtliche Anforderungen an Vorhaben
Erfordernis einer Baugenehmigung
Ob ein Bauvorhaben einer Baugenehmigung bedarf, ist in der jeweiligen
Landesbauordnung geregelt. Genehmigungspflichtig sind danach "bauliche
Anlagen", dies sind unter anderem aus Bauprodukten hergestellte Anlagen,
die mit dem Erdboden verbunden sind. Dabei genügt es, wenn die Anlage
- wie ein Bauwagen - aufgrund ihrer eigenen Schwere auf dem Erdboden ruht.
Voraussetzungen für die Erteilung einer Baugenehmigung
Eine Baugenehmigung ist dann zu erteilen, wenn dem Vorhaben öffentlich-rechtliche
Vorschriften nicht entgegenstehen. Zu prüfen sind Widersprüche zum Bauordnungsrecht
(Sicherheit, Wahrung sozialer und ökologischer Mindeststandards, z.B.
Brandschutz, Abstandsflächen, Vorhandensein einer Toilette), zum Bauplanungsrecht
(stadtplanerische Aspekte) und zu sonstigem öffentlichen Recht (z.B. Immissionsschutzrecht).
Bei der Prüfung des Bauplanungsrechts kommt es v.a. darauf an, dass das
Vorhaben mit einem vorhandenen Bebauungsplan übereinstimmt oder sich in
die Eigenart der näheren Umgebung einfügt. Für beides sind die Bestimmungen
der Baunutzungsverordnung von Bedeutung. Diese regeln bestimmte Typen
von Baugebieten (z.B. Wohngebiet, Gewerbegebiet, Industriegebiet) und
erklären konkrete Nutzungsarten in diesen Gebieten für zulässig bzw. unzulässig.
(Fortsetzung des Texts)
Das OVG argumentiert, die Bauwagenplätze seien mit dem Bauplanungsrecht
nicht vereinbar. Bauwagen seien keine "Wohnungen" i.S.d. Baurechts, da
sie nicht zum dauerhaften Wohnen geeignet seien. Die Baunutzungsverordnung,
die bestimmte Nutzungsarten typisiert (wie Wohnen, Gewerbebetriebe, Läden,
Vergnügungsstätten) kenne das Wohnen im Wagen als Nutzungsform nicht.
Eine "derartige, weitgehend dem dauernden Aufenthalt von Personen dienende,
hinsichtlich der Erfüllung der Wohnbedürfnisse allein an den autonom gesetzten
individuellen Wünschen der Vereinsmitglieder ausgerichtete bauliche Nutzung"2
sei vom Bauplanungsrecht von nicht vorgesehen, es handele sich also um
eine "jenseits des geltenden Planungsrechts verwirklichte Art der baulichen
Nutzung". Unabhängig von den konkreten Verhältnissen vor Ort verstößt
eine Wagenburg nach dieser Argumentation immer gegen das Bauplanungsrecht
und kann daher im innerstädtischen Bereich nicht legal errichtet werden.
Beseitigungsanspruch der NachbarInnen
Allein aufgrund der festgestellten Rechtswidrigkeit der Wagenburgen konnte
das Gericht jedoch noch keinen Anspruch der jeweiligen NachbarInnen auf
behördliches Einschreiten gegen die Wagenburgen herleiten. Denn grundsätzlich
hat niemand einfach so einen Anspruch auf die Beseitigung rechtswidriger
Zustände; erforderlich ist vielmehr, dass eigene geschützte Rechte beeinträchtigt
werden.
Im Baurecht haben NachbarInnen grundsätzlich ein Recht darauf, dass auf
ihre Interessen und Belange Rücksicht genommen wird. Das OVG nahm an,
dass die Wagenburgen gegen dieses Gebot der Rücksichtnahme verstoßen.
Eine rücksichtslose Beeinträchtigung sei gegeben, weil das Vorhandensein
der Wagenburg zu einer städtebaulichen Entwertung der Nachbargrundstücke
führe, einen "Trading-Down-Effekt" auslöse. Ob eine solche städtebauliche
Entwertung eintrete, hängt dabei augenscheinlich nicht von den konkreten
Umständen der Wagenburg ab. Während das OVG in dem Beschluss von 1998
noch ausführte, die Wagenburg führe zur "Entstehung eines Slums" und die
Verwahrlosung des Grundstücks betonte, hielt es in der Entscheidung von
2003 den BauwagenbewohnerInnen "erkennbare Bemühungen [...] um einen umgebungsverträglichen
Betrieb der Wagenburg" zugute.
In beiden Entscheidungen stellt das OVG letztlich nicht auf tatsächliche
Belästigungen durch die Wagenburg ab. Entscheidend sei vielmehr, dass
mit der Wagenburg eine "vom Geltungsanspruch des Baurechts faktisch freigestellte
Enklave" zugelassen werde - bereits dies entwerte die Nachbargrundstücke,
da ein "vernünftiger Bauherr von der Realisierung baulicher Vorhaben in
dem derzeit zum Teil noch brachliegenden Umfeld eines derart verwahrlost
wirkenden Baugrundstücks Abstand nehmen wird". Die NachbarInnen würden
hier einem erheblichen städtebaulichen Missstand ausgesetzt.
Für unerheblich erachtete das Gericht in seiner Entscheidung von 2003,
dass das Grundstück vor Ansiedlung der Wagenburg verwahrlost war. Denn
die Wagenburg - der ihrerseits keinerlei Vorwürfe einer "Verwahrlosung"
oder Belästigung der Nachbarschaft gemacht wurden - sei aus oben genannten
Gründen rechtswidrig und stelle bereits allein deshalb einen städtebaulichen
Missstand dar. Da die Behörden nicht berechtigt seien, einem derartigen
Missstand durch Duldung Vorschub zu leisten, könnten die NachbarInnen
verlangen, dass gegen die Wagenburgen vorgegangen wird.
Ausweglose Situation
Lässt man sich die Argumentation des OVG auf der Zunge zergehen, so führt
diese zu einer ausweglosen Situation für Bauwagenplätze. Nimmt man in
der Entscheidung von 2003 hinzu, dass das Grundstück der Wagenburg vor
der Nutzung durch die BauwagenbewohnerInnen verwahrlost war und dass die
Wagenburg hier über Wasser-, Abwasser- und Toilettenanlagen sowie einen
Küchenwagen verfügte und sich um eine umgebungsverträgliche Nutzung bemühte,
so lässt sich aus den Ausführungen des Gerichts folgende, in ihrer Absolutheit
krass ignorante Aussage ableiten: Alle Bauwagenplätze führen dazu, dass
das genutzte Grundstück verwahrlost und die Nachbargrundstücke hierdurch
entwertet werden.
Noch deutlicher wird diese Grundtendenz, wenn man die Argumentation zur
Begründung der "Verwahrlosung" und "Entwertung" hinzunimmt: Diese wird
allein darauf gestützt, dass die Wagenburg eine Nutzung "jenseits des
geltenden Planungsrechts" sei, eine "faktisch dem Geltungsanspruch des
öffentlichen Baurechts entzogene Enklave". Mangels behördlicher Kontrolle
sei für die Nachbarschaft nicht hinreichend sichergestellt, dass "einer
Fehlentwicklung der konzeptionell auf die Erprobung alternativer Lebensformen
angelegten Nutzung des Grundstücks [...] bei gegebenem Anlass effizient
begegnet werden kann". In dieser Argumentation kommt zum Ausdruck, worum
es wirklich geht: Es kommt nicht darauf an, wie "störend" der konkrete
Bauwagenplatz tatsächlich ist, ob von ihm tatsächlich fassbare Belästigungen
für die Umgebung ausgehen. Nein, allein die Tatsache, dass hier alternative
Lebensformen erprobt werden, die keinen Eingang in die Nutzungstypisierung
des Bauplanungsrechts gefunden haben (- und wie sollten sie dies als "alternative"
Lebensformen auch?), reicht aus, um eine rücksichtslose Belästigung der
NachbarInnen anzunehmen. Aber wer bestimmt denn, was so "anders" ist,
dass es von den NachbarInnen nicht geduldet werden muss?
Angst vor "rechtsfreien Räumen"
Auch die Argumentation, es entstünde eine "dem Geltungsanspruch des öffentlichen
Baurechts entzogene Enklave", ist tückisch. Hier kommt deutlich die Angst
vor "rechtsfreien Räumen" zum Ausdruck. Dabei wird die vermeintlich fehlende
behördliche Kontrolle doch erst dadurch herbeigeführt, dass das Gericht
kategorisch und ohne Ansehen der Umstände des jeweiligen Einzelfalls die
Möglichkeit einer bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit von Wagenburgen
im innerstädtischen Bereich ablehnt. Erst das - keineswegs zwangsläufige
- Argument, eine Wagenburg könne innerorts bauplanungsrechtlich niemals
zulässig sein, weil sie keiner der typisierten Nutzungsarten der Baunutzungsverordnung
entspricht, stellt doch diese Nutzungsart außerhalb des Baurechts!
Dass Bauwagen keine "Wohngebäude" im bauplanungsrechtlichen Sinn sind,
begründet das OVG damit, dass die Wagen zum dauerhaften Wohnen nicht geeignet
seien. Dies lässt sich nur damit begründen, dass sie die Anforderungen
des Bauordnungsrechts an Wohnungen nicht erfüllen. Damit zieht das Gericht
für die Definition des Begriffs "Wohnen" bereits die Anforderungen heran,
die an diese Nutzungsart gestellt werden. Das Pferd wird hier quasi von
hinten aufgezäumt: Logischer erscheint es, zunächst unabhängig von den
gesetzlichen Anforderungen festzustellen, ob eine bestimmte Nutzungsform
tatsächlich "Wohnen" darstellt und erst dann die Anforderungen an diese
Nutzungsform zu formulieren. Außerdem ist es keineswegs zwangsläufig,
den bauplanungsrechtlichen Begriff des "Wohnens" maßgeblich über die bauordnungsrechtlichen
Vorschriften zu definieren - statt dessen könnte eine eigenständige bauplanungsrechtliche
Definition gefunden werden.
Bezeichnend ist auch, dass das Gericht im Beschluss von 2003 die fehlende
Einordnung von Wagenburgen in die typisierten Nutzungen u.a. darauf stützt,
die Nutzung sei "hinsichtlich der Erfüllung der Wohnbedürfnisse allein
an den autonom gesetzten individuellen Wünschen der Vereinsmitglieder
ausgerichtet". Individuelle Wünsche werden bei jedem Eigenheimbau als
maßgebend anerkannt - nur weil das geltende Bauordnungsrecht mit seinen
starren und weitgehend unflexiblen Anforderungen an Wohnraum dem Wohnen
im Bauwagen nicht gerecht wird, werden die individuellen Wünsche (zudem
auch noch "autonom gesetzt" - was immer das Gericht hiermit zum Ausdruck
bringen möchte) auf einmal verwerflich. Außerdem ist völlig unklar, wie
das Gericht zu der Annahme kommt, das öffentliche Baurecht würde für Wagenburgen
nicht eingreifen - hat es doch in diesen Entscheidungen eine baurechtliche
Beseitigungsanordnung für erforderlich gehalten und somit gerade das öffentliche
Baurecht angewandt: Wo soll da die "entzogene Enklave" sein?
Konsequenz: Keine Chance für Wagenburgen
Die Rechtsprechung des OVG hat zwei erhebliche Konsequenzen für die BewohnerInnen
von Wagenplätzen: Erstens sind Bauwagenplätze innerstädtisch nie in Einklang
mit dem Bauplanungsrecht zu bringen, sind also immer illegal und damit
abhängig von einer Duldung der Stadt. Zweitens hängen sie aber selbst
dort, wo die Stadt zur Duldung bereit ist, davon ab, dass sich niemand
an ihnen stört. Dabei ist noch nicht einmal eine tatsächliche Belästigung
der NachbarInnen erforderlich, sondern die bloße Existenz der - zwangsläufig
illegalen - Wagenburg reicht aus, um den NachbarInnen einen Anspruch auf
behördliches Einschreiten zu vermitteln.
Es bedarf also dringend Maßnahmen, die Bauwagenplätze als eine von vielen
möglichen Wohn- und Lebensformen, auch in der Stadt, anerkennen. Eine
Aufnahme von Wagenburgen in Bebauungspläne ist nach der Argumentation
des OVG wohl ausgeschlossen - denn auch Bebauungspläne können nur die
Nutzungsarten der BauNVO vorsehen, die Wagenplätze ja nicht umfassen.
Wenn sich die Ansicht des OVG Berlin durchsetzt, kann die Lösung daher
nur außerhalb des Bauplanungsrechts liegen.
Ein möglicher Weg hierzu ist das Hamburger Wohnwagengesetz. Dieses ermöglicht
die (befristete) Zulassung von Wohnwagenstandplätzen. Dort dürfen Wohnwagen
abgestellt werden, ohne dass für die Wagen oder den Platz als solchen
eine Baugenehmigung erforderlich ist. Wohnwagen sind danach außerdem als
Wohnungen anzusehen, so dass Wagenplätze in allen innerstädtischen Bereichen
zugelassen werden können, in denen Wohnnutzung zulässig ist. Hiermit besitzt
die Stadt ein Instrument, Wagenburgen auch gegen den Willen von NachbarInnen
zu ermöglichen.
Letztlich kann jedoch auch diese Lösung nicht befriedigen, denn das Wohnwagengesetz
verbietet das Wohnen im Wagen außerhalb der zugelassenen Standplätze und
schreibt vor, dass nicht zugelassene Wagenplätze nach Möglichkeit aufzulösen
sind. Außerdem sieht es selbst zugelassene Plätze stets nur als befristete
Übergangslösung an. So bleibt es dem politischen Willen der Stadt überlassen,
ob das Wohnen im Bauwagen ermöglicht wird oder nicht. Dies führt nicht
dazu, dass der/dem Einzelnen ein Recht eingeräumt wird, die eigene Wohn-
und Lebensform selbst zu wählen.
Zu fordern ist deshalb eine Reform des Bauplanungsrechts, die eine Einbeziehung
von Bauwägen in die Kategorien der BauNVO ermöglicht. Dies könnte entweder
dadurch geschehen, dass das Wohnen im Bauwagen auch im planungsrechtlichen
Sinn als "Wohnen" anerkannt wird, oder aber über die Aufnahme einer eigenen
Nutzungskategorie "Bauwagenplätze", die dann in den einzelnen Baugebieten
für zulässig erklärt wird. Wenigstens sollte eine Experimentierklausel
geschaffen werden, die für alternative Lebensformen Ausnahmen von den
starren baurechtlichen Vorschriften zulässt.
Karin Bieback ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Studiengang
Stadtplanung der TU Hamburg-Harburg
Anmerkungen:
1 OVG Berlin, Beschluss vom 13.3.1998, Az 2 S 2.98, ZMR 1998,
522 ff und Beschluss vom 22.1.2003, Az 2 S 45.02, NuR 2004, 50
ff.
2 Beschluss vom 22.1.2003, NuR 2004, 50, 51.
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