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"Das Gesetz macht alle auf erhabene Weise gleich. Es verbietet allen
Menschen, unter Brücken zu schlafen, auf den Straßen zu betteln oder Brot
zu stehlen - den Armen ebenso wie den Reichen." Als der französische Schriftsteller
Anatole France im Jahr 1894 seine berühmtesten Zeilen verfasste,1 beschrieb
er eigentlich in philosophischer Manier ein Prinzip, das er für zeitlos
hielt. Zugleich gab er aber auch schlicht die damalige Rechtslage wieder.
Die grundlegende Frage, wie eine Gesellschaft mit Bedürftigen umgeht,
die auf öffentlichen Straßen um Almosen bitten, ist in Deutschland heute
nicht weniger aktuell. Viele kleinere Gemeinden, die vom Tourismus leben,
aber auch Großstädte wie Frankfurt, Bremen, Nürnberg oder Erfurt, haben
seit Beginn der 1990er Jahre unter dem Schlagwort "Saubere Stadt" bettelnde
Menschen mit Verbotssatzungen aus dem öffentlichen Blickfeld vertrieben.
Soziale Frage und repressive Antwort
Derzeit fordert die Hamburger Handelskammer ein Bettelverbot für die
noblen Einkaufsstraßen der Hansestadt.2 Als sich Bürgerinnen und Bürger
in Hamburg über den Anblick bettelnder Menschen mit Behinderung beschwerten,
erklärte der "Spiegel" ohne jede Ironie: "Der Konflikt wirft die Frage
auf, ob eine vergleichsweise reiche Gesellschaft wie die westdeutsche
derart offen demonstriertes Elend aushalten kann."3
Um das so genannte "aggressive" Betteln geht es nicht, dieses wird ohnehin
bundesweit als Ordnungswidrigkeit verfolgt ("Belästigung der Allgemeinheit",
§ 118 Ordnungswidrigkeitengesetz). Die gegenwärtige rechtspolitische Diskussion
kreist vielmehr ausschließlich um das Verbot des "stillen" Bettelns. Die
Repression gegen diese Form offen gezeigter Armut knüpft in Deutschland
an eine lange Tradition an, die erst in den 1970er Jahren unterbrochen
wurde - und eigentlich beendet schien.
Wer in den Anfangsjahren der Bundesrepublik auf deutschen Straßen bettelte,
machte sich nach § 361 Nr. 4 Strafgesetzbuch (StGB) strafbar. Die Strafvorschrift
kennzeichnete die "Bettelei", welche nicht näher definiert wurde, als
"gemeinschädliche Straftat". Bettelnde Menschen konnten nach dem Gesetz
mit einer Haftstrafe von bis zu sechs Monaten sowie mit "Arbeitsdienst"
bestraft werden. Die Formulierung des Tatbestandes stammte noch aus dem
Jahr 1871, das hohe Strafmaß ging auf ein Gesetz der Nationalsozialisten
von 1933 zurück.4
Die Nationalsozialisten hatten den Bettelei-Paragraphen als formaljuristische
Grundlage für die Verschleppung und Ermordung von so genannten "Asozialen"
genutzt. Im September 1933 wurde in einer vom Propagandaministerium initiierten
Großrazzia Jagd auf wohnungslose Menschen im gesamten Reichsgebiet gemacht,
über 100.000 Personen wurden inhaftiert. Das Verschwinden der Bedürftigen
aus dem öffentlichen Raum sollte der Bevölkerung einen beginnenden wirtschaftlichen
Aufschwung vorgaukeln, zugleich nutzte der NS-Staat die Gefangenen zur
Zwangsarbeit. Der formelle Straftatbestand galt nach 1945 unverändert
fort.
"Repressive Fürsorge" in den 1950ern und 1960ern
Die Gerichte in der Nachkriegszeit handhabten den Bettelei-Paragraphen
unterschiedlich streng. Dennoch summierten sich die Verurteilungen von
bettelnden Menschen in den 1950er und 1960er Jahren jährlich auf einige
hundert Fälle. Nach der herrschenden Lesart des Gesetzes konnte bereits
die "stille" Tat, das bloße Hand-Aufhalten, als "Bettelei" bestraft werden.5
Damit musste den Angeklagten durch die Gerichte nicht erst eine konkrete
Belästigung anderer Menschen nachgewiesen werden.
Die Kriminalisierung offen gezeigter Armut fügte sich in den 1950er und
1960er Jahren in eine repressive Sozialpolitik ein, die mit verschiedenen
rechtlichen Mitteln operierte. Das Strafrecht war nur eines dieser Mittel,
aber es wurde vielfältig eingesetzt. Straftatbestände mit "sozialpolitischer"
Zielsetzung richteten sich neben der "Bettelei" auch noch gegen "Landstreicher"
und unter bestimmten Umständen auch gegen Arbeitslose: So konnte beispielsweise
gemäß § 361 Nr. 7 StGB wegen "Arbeitsverweigerung" bestraft werden, "wer,
wenn er aus öffentlichen Armenmitteln eine Unterstützung empfängt, sich
aus Arbeitsscheu weigert, die ihm von der Behörde angewiesene, seinen
Kräften angemessene Arbeit zu verrichten."
Die Strafvorschriften ermöglichten es den Behörden der Bundesrepublik
in den Jahren des Wiederaufbaus, offen sichtbare Armut nach eigenem Ermessen
als Kriminalitäts- anstatt als soziales Problem zu behandeln.
Neben dem Strafrecht bot auch das Sozialrecht der frühen Bundesrepublik
eine Reihe von Repressalien gegen Bedürftige. Das Bundessozialhilfegesetz
(BSHG) von 1961 ermächtigte die Behörden dazu, die Empfängerinnen und
Empfänger von Sozialhilfe zwangsweise in ein "Arbeitshaus" einzuweisen,
wenn sie "sich mehrfach geweigert" hatten, eine "zumutbare Arbeit" anzunehmen
(§ 26 BSHG 1961). Bis 1961 war dies sogar ohne richterlichen Beschluss
möglich.6 Bedürftige konnten zudem in eine so genannte "Besserungsanstalt"
eingewiesen werden, wenn sie "dadurch gefährdet [waren], dass sie aus
Mangel an innerer Festigkeit ein geordnetes Leben in der Gemeinschaft
nicht führen [konnten]" (§ 72 BSHG 1961). Dort wurden Häftlinge in hauseigenen
Werkstätten eingesetzt oder an Bauernhöfe, Firmen oder Kommunen als Arbeitskräfte
vermietet. Hierdurch sollten obdachlose Menschen laut dem Gesetzestext
"zu regelmäßiger Arbeit und Sesshaftigkeit" hingeführt werden.
Diese Sozialpolitik, die schon unter Bismarck als "repressive Fürsorge"
bezeichnet worden war, bildete auch den politischen Hintergrund für das
damalige Bettelverbot.
Kehrtwende in den 1970er Jahren?
In den Gesetzesmaterialien zur Bettelei sprach der Gesetzgeber - sprich:
die Regierungsfraktionen im Bundestag - in den 1960er Jahren weiterhin
offen von "Asozialen" und "Arbeitsscheuen".7 Nicht anders verfuhren die
Gerichte, wie etwa das Oberlandesgericht Hamburg, das sich noch 1968 in
einem Leiturteil über die "unverbesserlichen Asozialen" äußerte.8
In der Rechtswissenschaft wuchsen zur gleichen Zeit jedoch bereits ernste
Zweifel an der Kriminalisierung der verschiedenen Erscheinungsformen von
Armut. Der strafrechtliche Diskurs der 1960er Jahre brachte immerhin einen
entscheidenden Fortschritt: Die rechtsstaatlich eigentlich grundlegende
Erkenntnis, dass der Staat nur dann strafen darf, wenn ein konkretes Rechtsgut
zu schützen ist, gewann nun auch in Deutschland an Zuspruch. Das brachte
den Gesetzgeber angesichts der Bestrafung des Bettelns in Erklärungsnöte.
Die Regierungsfraktionen (CDU/CSU/FDP) räumten schließlich ein, dass die
allgemeinen Vorschriften über Nötigung, Belästigung und Hausfriedensbruch
ausreichen würden, soweit durch das Betteln schutzwürdige Rechtsgüter
gefährdet würden. In den übrigen Fällen sei tatsächlich schwer erkennbar,
welche Rechtfertigung es für eine eigenständige Kriminalisierung des "stillen"
Bettelns gebe.9
Auch das Bundesverfassungsgericht äußerte sich nun kritisch zur Politik
der "repressiven Fürsorge". 1967 erklärte das höchste deutsche Gericht
die zwangsweise Einweisung bedürftiger Menschen in "Besserungsanstalten"
durch die Sozialbehörden für verfassungswidrig: "Der Staat hat [...] nicht
die Aufgabe, seine Bürger zu ‚bessern' und deshalb auch nicht das Recht,
ihnen die Freiheit zu entziehen, nur um sie zu ‚bessern', ohne dass sie
sich selbst oder andere gefährdeten [...]."10
Das (vorläufige) Ende der Kriminalisierung
Zur strafrechtlichen Seite der "repressiven Fürsorge" äußerte sich das
Bundesverfassungsgericht jedoch weitaus weniger klar. Als ein Essener
Strafrichter dem Gericht 1970 die Frage vorlegte, ob die Bestrafung des
"stillen" Bettelns nicht verfassungswidrig sei, da es niemandem schade,
lehnte es das Bundesverfassungsgericht schlicht ab, sich mit dieser Frage
zu befassen. Die bizarre Begründung, die das Gericht im Jahr 1971 gab,
lautete, es handele sich bei § 361 Nr. 4 StGB um eine "vorkonstitutionelle"
Norm, die nicht der ausschließlichen Verwerfungskompetenz des Bundesverfassungsgerichts
unterliege und außerdem mit der im Jahr 1974 anstehenden Reform ohnehin
aus dem StGB ausscheiden solle.11 Damit stellte es das höchste Gericht
dem Essener Richter zwar frei, selbst über die Verfassungsmäßigkeit des
Bettelverbots zu entscheiden. Einen Schutz vor der Anwendung dieser Strafvorschrift
aus dem Jahr 1933 durch andere Gerichte wollte das Bundesverfassungsgericht
aber nicht gewähren. Erst im April 1974 strich der Gesetzgeber die "Bettelei"
aus dem StGB.
Für die Vertreibung bettelnder Menschen aus dem öffentlichen Raum war
jedoch bald ein neuer Weg gefunden. Die Stadt München erließ 1980 eine
kommunale Straßensatzung, die das Betteln in der Innenstadt zur genehmigungspflichtigen
"Sondernutzung" erklärte - und deren Genehmigung im gleichen Atemzug ausschloss.
Diese listige Methode, das Betteln anstatt durch Bundesrecht einfach über
die kommunale Ebene zu verbieten, nahmen sich auch andere Städte zum Vorbild.
Zu einem deutlich erkennbaren "Trend" entwickelten sich die kommunalen
Bettelsatzungen aber erst ab Mitte der 1990er Jahre.12
Bettelverbote und repressiver Sozialstaat
Inzwischen verbieten zahlreiche Kommunen das "stille" Betteln per Satzung.13
"Wer arm ist und auch so aussieht, soll das Stadtbild nicht stören"14,
so lässt sich der Leitgedanke beschreiben, nach dem heute - wieder - gegen
wohnungslose oder bettelnde Menschen vorgegangen wird, diesmal über kommunale
Vorschriften. Die wachsende Armut wird im öffentlichen Raum immer deutlicher
sichtbar. Vertreibungen verheißen da vielen Städten eine relativ billige
"Lösung" der sozialen Frage. Ein typisches Schlagwort, mit dem die Bettelverbote
begründet werden, ist das "subjektive Sicherheitsgefühl der Bevölkerung",
ein Argument, das von einzelnen Gerichten bereits als irrational zurückgewiesen
wurde.15
Es lassen sich zwei aktuelle politische Entwicklungen ausmachen, die den
Hintergrund für die aktuelle Wiederkehr der Bettelverbote bilden.
Erstens erlebt die alte Grundhaltung der "repressiven Fürsorge" seit den
1990er Jahren eine gewisse Renaissance, was sich vor allem in der sozialpolitischen
Wende ausdrückt, die unter dem Titel "Agenda 2010" im Jahr 2003 vollzogen
wurde. Die Politik bemüht die Devise, "Fördern" und "Fordern" seien untrennbar,
womit den Sozialbehörden repressive Mittel - vor allem Einschnitte in
die Grundsicherung - an die Hand gegeben werden, um den "Druck auf Arbeitslose
zu erhöhen".
Natürlich besteht ein grundlegender Unterschied zwischen der Zwangseinweisung
in "Arbeitshäuser", die die Sozialbehörden in den 1960er Jahren gegen
Arbeitslose praktizierten, die "zumutbare Arbeit" ablehnten, und den heutigen
Leistungskürzungen für Arbeitslose, die "zumutbare Arbeit" ablehnen. Und
gewiss ist der Freiheitsentzug, den die Sozialbehörden in den 1960er Jahren
gegen Bedürftige erwirken konnten, um diese "zu regelmäßiger Arbeit und
Sesshaftigkeit" hinzuführen, nicht mit der Verpflichtung zu gemeinnütziger
Arbeit vergleichbar, mit der Langzeitarbeitslose heute "zu regelmäßiger
Arbeit" hingeführt werden sollen.
Dennoch kann nicht übersehen werden, dass die Wende hin zum "aktivierenden"
- und das heißt: nötigenfalls repressiven - Sozialstaat nicht denkbar
wäre ohne eine bestimmte gesellschaftliche Grundhaltung, die auch die
Sozialpolitik der 1950er und 1960er Jahre prägte. Die Gesellschaft nimmt
heute gegenüber ihren Bedürftigen eine Anspruchshaltung ein. Mit dieser
Grundhaltung nimmt auch die Bereitschaft der Mehrheit ab, sichtbare Armut
im öffentlichen Raum zu akzeptieren.
Bettelnde Menschen als "zerbrochene Fenster"
Ein zweiter Grund für die Rückkehr der Bettelverbote ist eine bestimmte
stadtpolitische Strategie, die in den letzten Jahren in deutschen Kommunen
populär geworden ist. Die Politik der "Sauberen Stadt" (so der Titel eines
von Bayerns Innenminister Günther Beckstein im Jahr 2000 ausgerufenen
Wettbewerbs) operiert zwar mit den Instrumenten des kommunalen Straßen-
und Wegerechts, ihre Ziele sind dabei aber kriminalpolitischer Natur.
Den Hintergrund bildet eine in den 1990er Jahren populär gewordene Strategie
der Kriminalitätsbekämpfung, die in den USA als "Broken Windows Theory"
bekannt ist. Die Politik der "Sauberen Stadt" ist nichts anderes als ihre
deutsche Adaption.16
Die Theorie geht davon aus, dass sich schwerwiegende Straftaten dadurch
verhindern lassen, dass die Polizei schon bei Bagatelldelikten hart durchgreift
und somit die "Ausbreitung" der Kriminalität früh verhindert. Ein einzelnes
zerbrochenes Fenster, das nicht umgehend repariert werde, sende Kriminellen
die Botschaft aus, ihnen werde auch bei schwereren Delikten nicht Einhalt
geboten werden.
Die beiden Begründer der "Broken Windows Theory" schreiben: "Der Wunsch
nach ‚Entkriminalisierung' anstößigen Verhaltens, welches niemandem schadet,
- und damit der Wegfall des letzten Sanktionsmittels der Polizei, um die
öffentliche Ordnung zu gewährleisten - ist, so denken wir, ein Fehler.
Einen einzelnen Betrunkenen oder einen einzelnen Landstreicher zu verhaften,
der keiner erkennbaren Person geschadet hat, scheint ungerecht zu sein,
und ist es auch in gewisser Weise. Aber nichts gegen eine Anzahl von Betrunkenen
oder hundert Landstreicher zu unternehmen, kann eine ganze Gemeinde zerstören."17
Um das Wohl der "hundert Landstreicher" geht es der "Broken Windows Theory"
wohlgemerkt nicht, soziale Missstände und Armut werden vor allem als Bedrohung
derer wahrgenommen, denen es gut geht. Die Begründer der Theorie schreiben:
"Der ungehinderte Bettler stellt in diesem Sinne das erste zerbrochene
Fenster dar".18
Kriminalpolitik als Ersatz für Sozialpolitik
Damit ist der politische Hintergrund für die gegenwärtige Rückkehr von
Bettelverboten umrissen. Bettelsatzungen dienen den Kommunen heute als
Grundlage für polizeiliches Vorgehen, etwa in Form von Platzverweisen
oder Aufenthaltsverboten.19 Daher kann diese Entwicklung durchaus als
(Re-) Kriminalisierung der Betroffenen bezeichnet werden. Ihnen tritt
erneut die Polizei gegenüber und verbietet ihnen wieder ein friedliches
Verhalten im öffentlichen Raum.
Der Unterschied zwischen den Straftatbeständen von einst und den kommunalen
Satzungen von heute muss die Betroffenen, anders als die Juristinnen und
Juristen, nicht interessieren. Bei Zuwiderhandlungen drohen ihnen Zwangsmaßnahmen;
wer ein verhängtes Bußgeld nicht bezahlen kann, muss unter Umständen eine
"Erzwingungshaft" absitzen.
Der neue Ansatz zur Kriminalisierung offen sichtbarer Armut im öffentlichen
Raum hat mit der alten Repression gegen Bedürftige in den 1950er und 1960er
Jahren vieles gemeinsam: Der alte, aufgeklärte Satz von Franz von Liszt
"Sozialpolitik ist die beste Kriminalpolitik" wird erneut in sein zynisches
Gegenteil verkehrt. Der Staat begegnet der wachsenden Armut mit repressiven
Mitteln. Damit sollen die zugrunde liegenden sozialen und wirtschaftlichen
Probleme in den "sauberen Städten" aus dem Blick der Öffentlichkeit verschwinden.
Die grundlegenden, verfassungsrechtlichen Argumente, die das strafrechtliche
Bettelverbot in den 1970er Jahren zu Fall brachten, sind damit heute wieder
aktuell.
Ron Steinke studiert Jura in Hamburg.
Anmerkungen:
1 Anatole France, Die Rote Lilie, 1894.
2 Häfele, Joachim / Schlepper, Christina, Die attraktive Stadt und ihre
Feinde: Neue Trends in der Hamburger Verdrängungspraxis, Forum Recht
2006, 76.
3 Schrep, Bruno, Jeden Tag Prügel, Der Spiegel 45/2005 (7.11.2005).
4 Schmitz, Thomas, Straßen- und polizeirechtliches Vorgehen gegen Randgruppen,
2003, 16 ff.
5 Ebenda, 23.
6 Schmitz (Anm. 4), 24.
7 Bundestagsdrucksache (BT-Drucks.) IV/650, 540 ff.
8 Neue Juristische Wochenschrift 1968, 1150.
9 BT-Drucks. V/4095, 48.
10 Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE), Band 22, 180
ff.
11 BVerfGE 32, 256 ff.
12 Simon, Titus, Kein Platz für Arme: Der Umgang mit Randgruppen in deutschen
Städten, in: CILIP/ Bürgerrechte & Polizei 2/2005, 20 ff.
13 Detaillierte Aufzählung bei: Schmitz (Anm. 4), 70 ff.
14 Simon (Anm. 12).
15 Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, in: Die Öffentliche Verwaltung
1998, 1015 ff.
16 Schmitz (Anm. 4), 33 ff.
17 Wilson, James / Kelling, George, Zerbrochene Fenster, Kriminologisches
Journal 1996, 121 ff.
18 Ebenda, 129.
19 Simon (Anm. 12).
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