Wird heute nach der neuen NATO-Strategie gefragt, geht es nicht mehr nur um die Aufgaben der NATO, sondern auch um die konfliktträchtige Frage, wer diese in Zukunft wann wahrnehmen wird. Dies hat die Gegensätzlichkeit von US-amerikanischen und europäischen Außeninteressen deutlicher werden lassen. Im Folgenden sollen beide Problemkreise zur Sprache kommen: einerseits die NATO-Strategie und damit zusammenhängende Rechtsfragen und andererseits das Gerangel um die militärische Abnabelung Europas.

Ein Paradigmenwechsel: von der Balance zur Kontrolle

Die Ziele der NATO bestehen seit Inkrafttreten des Nordatlantikvertrages am 24. August 1949 bis heute unverändert: "Die Parteien werden zur weiteren Entwicklung friedlicher und freundschaftlicher internationaler Beziehungen beitragen, indem sie ihre freien Einrichtungen festigen, ein besseres Verständnis für die Grundlagen herbeiführen, auf denen diese Einrichtungen beruhen, und indem sie die Voraussetzungen für die innere Festigkeit und das Wohlergehen fördern. Sie werden bestrebt sein, Gegensätze in ihrer internationalen Wirtschaftspolitik zu beseitigen [...]." So heißt es in Art. 2 des NATO-Vertrages. Anders ausgedrückt, es geht intern und extern um die Förderung von Kapitalismus (= Grundlagen) und parlamentarischem Regierungssystem (= Einrichtungen), die als conditio sine qua non internationalen Friedens gedacht werden. Die Geschichte der NATO hat dabei gezeigt, daß im Zielkonflikt die "Grundlagen" den "Einrichtungen" vorgehen.
In den Hintergrund getreten ist hingegen das ursprüngliche Konzept der Balance of Power. Wenngleich die NATO militärisch nach wie vor durch Art. 5 und 6 NATO-Vertrag auf ein klassisches Verteidigungsbündnis unter Verweis auf das in Art. 51 UN-Charta verbürgte kollektive Selbstverteidigungsrecht festlegt ist, werden heute die Begriffe "Verteidigung" und "Sicherheit" nicht mehr im Sinne einer Abwehr bewaffneter Angriffe verstanden. Es gilt vielmehr ein über den Wortlaut klassischer Selbstverteidigung hinausgehendes, positiv definiertes Verständnis, das mit den wohlklingenden Begriffen der "Konfliktprävention" und des "Krisenmanagements" umschrieben wird. Die NATO übernimmt die Aufgaben einer bewaffneten Ordnungsmacht analog zum innerstaatlichen Polizeirecht, die eingebettet in ein sicherheitspolitisches Gesamtkonzept im Bedarfsfalle Wirtschafts-, Finanz-, Umwelt- und Entwicklungsinteressen der Mitgliedsstaaten sichern und durchsetzen soll.1 Im neuen strategischen Konzept vom 24. April 1999 heißt es dazu unter anderem: "Sicherheitsinteressen des Bündnisses können von anderen Risiken umfassender Natur berührt werden, einschließlich Akte des Terrorismus, der Sabotage und des organisierten Verbrechens sowie der Unterbrechung der Zufuhr lebenswichtiger Ressourcen. Die unkontrollierte Bewegung einer großen Zahl von Menschen, insbesondere als Folge bewaffneter Konflikte, kann ebenfalls Probleme für die Sicherheit und Stabilität des Bündnisses aufwerfen."
Statt der defensiven Balance, nun also die offensive Kontrolle als offizielle Verteidigungsstrategie. Statt dem militärisch gedachten, ein integriertes Sicherheitskonzept.

Instrumente der Strategie

Mit der sogenannten Selbstmandatierung hat der Washingtoner NATO-Gipfel vom April 1999 endgültig die instrumentelle Voraussetzung für das neue NATO-Verständnis geschaffen. Halten die NATO-Mitglieder zur Interessendurchsetzung eine militärische Intervention in einen Drittstaat ("out of area") für opportun, der UN-Sicherheitsrat aber nicht, will der NATO-Rat sich künftig selbst das Mandat geben. Diese Situation wird als "Handlungsunfähigkeit" des Sicherheitsrates bezeichnet. Das zuvor zumindest formal bestehende Gewaltmonopol des UN-Sicherheitsrates nach Kapitel VII UN-Charta, das mit einem begrenzten individuellen und kollektiven Selbstverteidigungsrecht der Mitgliedsstaaten korrespondierte, ist somit offiziell abgeschafft.
Seinen Ausgangspunkt hatte der Kampfeinsatz "out of area" bereits auf der Tagung des NATO-Rates in Rom im November 1990 im "Strategischen Konzept des Bündnisses" gefunden und war auf der NATO-Gipfelkonferenz in Brüssel im Januar 1994 bekräftigt worden. Die dort beschlossenen Einsatzformen ließen sich allerdings noch in ein neues Verständnis des UNO-Systems einbinden. NATO-Einsätze sollten entweder als sog. "friedenserhaltene Maßnahmen" (peacekeeping) unter dem Mandat der UNO oder der OSZE erfolgen und die Zustimmung der kriegsführenden Parteien voraussetzen. Oder sie sollten als sog. "friedenserzwingende Maßnahme" (peace enforcement) von einem Beschluß des UN-Sicherheitsrates nach Art. 39/42 UN-Charta abhängen.
Das qualitativ Neue der Selbstmandatierung ist damit, daß mit der Entbehrlichkeit eines vorgeschalteten UN-Verfahrens der legitimatorische Rahmen des UN-Systems und damit die Ebene völkerrechtlich gerechtfertigten Handelns verlassen wird.

Vom Biegen und Brechen des Völkerrechts

Die heimische Völkerrechtslehre ist hier nun im aufrechten Kampf um das Völkerrecht berufen, selbiges den neuen Realitäten gefügig zu machen. So diskutiert man die Selbstmandatierung unter dem Begriff der "humanitären Intervention" als Nothilferecht oder Repressalie. Das Völkerrecht gewähre Individuen oder wie auch immer definierten Volksgruppen Rechte, die sie verteidigen könnten und so, einem allgemeinen Grundsatz folgend, auch nothilfefähig seien. Da Menschenrechtsverletzungen und Völkermord als Verstöße gegen sog. erga-omnes-Verpflichtungen eine Völkerrechtsverletzung auch gegenüber unbeteiligten Staaten darstellen, dürften diese gegenüber dem verantwortlichen Störer mit Repressalien reagieren. Wer aber diese grundsätzlich korrekten Erwägungen für die Rechtfertigung miltärischer Einsätze vereinnahmt,2 unterschlägt, daß Gewalt als Nothilfemittel oder Repressalie im Völkerrecht nur in relativ klaren Grenzen zulässig ist. Die "humanitäre Intervention" wird schon aus Gründen möglichen Mißbrauchs eindeutig nicht erfaßt.
Darauf wird entgegnet, die Eigenart des Völkerrechtsordnung wolle es, daß diese sich permanent im Wandel befinde. Der Völkerrechtsverstoß von Heute könnte durch die Praxis von Morgen retrospektiv schon bald keiner mehr sein.3 Ein solcher Wandel stößt jedoch auf unüberwindbare Hindernisse. Der Text der UN-Charta ist der "humanitären Intervention" nicht zugänglich, eine erforderliche einheitliche Rechtsüberzeugung der Staaten nicht abzusehen. Die NATO-Staaten können auf Grund des Vorrangs der UN-Charta (Art. 103), sowie der Qualität des Gewaltverbots als zwingendes Völkerrecht nicht eine weitergehende Regelung der "humanitären Intervention" treffen. Es wäre auch absurd, denn würden Rußland und China der neuen Praxis zustimmen, könnte auch gleich der UN-Sicherheitsrat zum Militäreinsatz ermächtigen.

Verfassungsrechtliche Konsequenzen

An die völkerrechtlichen knüpfen die verfassungsrechtlichen Probleme der Selbstmandatierung an. Das Bundesverfassungsgericht hatte 1994 im Adria-, Somalia- und AWACS-Verfahren die verfassungsrechtliche Grundlage für "out of area"-Einsätze der Bundeswehr in Art. 24 II GG verortet. Wenn die Bundesrepublik einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit gemäß Art. 24 II GG beitreten dürfe, sei hierin auch bereits eine Ermächtigung zum Peacekeeping und -enforcement im Rahmen dieses Systems enthalten.4 Nun stellt sich für das NATO-Selbstmandat allerdings das Problem, daß es sich bei der NATO gerade nicht um ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit handelt.5 Ein solches richtet sich primär gegen den Friedensbruch eines Mitglieds des Systems, sieht also keine Einsätze "out of area" vor. Selbst wenn man aber wie das BVerfG6 Beschlüsse der NATO unter Art. 24 II GG fallen lassen will, so würde Art. 24 II GG zumindest einen völkerrechtskonformen Beschluß verlangen,7 womit sich der Kreis zu den obigen Ausführungen schließt. Ein Bundestagsbeschluß zum Kriegseinsatz unter NATO-Selbstmandat findet nicht nur keine Grundlage in Art. 24 II GG, sondern verstößt weiterhin gegen Art. 26 I GG, der das völkerrechtliche Gewaltverbot in die Verfassung mit aufnimmt.
Von der NATO-Strategie berührt ist ferner das Demokratieprinzip des Grundgesetzes. Hier geht es um die Frage, ob die in den Erklärungen der Staats- und Regierungschefs festgelegte neue Strategie eine faktische Modifikation des NATO-Vertrages darstellt, die nach Art. 59 II 1 GG parlamentarischer Mitwirkung in Form eines Zustimmungsgesetzes bedarf. Selbst bei Zugrundelegung extensiver Auslegung und der für konstitutive Verträge internationaler Organisation entwickelten Lehre der "implied powers" hat die neue Strategie den Rahmen des einst vom Bundestag ratifizierten NATO-Vertrages verlassen. Allerdings geht das BVerfG davon aus, daß eine Mitwirkung nach Art. 59 II 1 GG nur dann erforderlich ist, wenn eine Modifikation formal durch Änderungsvertrag vollzogen wird. Konsequenz ist, daß die Exekutive wie auf dem NATO-Gipfel in Washington durch die Wahl einer entsprechenden Handlungsform grundlegende völkerrechtliche Änderung herbeiführen kann, ohne sich eines parlamentarischen Vetorechts zu vergegenwärtigen. Hiergegen wehrt sich die PDS-Bundestagsfraktion seit Oktober 1999 in einem Organstreitverfahren vor dem BVerfG.8 Die Voraussetzung eines parlamentarischen Mitwirkungsaktes gemäß Art. 59 II 1 GG dürfe nicht lediglich an das Vorliegen eines förmlichen Änderungsvertrages anknüpfen, sondern müsse vielmehr von einem materiellen Kriterium der "wesentlichen Änderung" abhängen. Unterstützt wird diese Auffassung vom Sondervotum zum AWACS-Verfahren. Vier der VerfassungsrichterInnen wollten völkerrechtliche Äußerungs- und Handlungsformen ausreichen lassen, "die potentiell auf die Änderung eines politischen Vertrages angelegt sind".9
Nun würde ein Mitwirkungsakt in Form eines Bundesgesetzes bei den derzeitigen Verhältnissen im Parlament letztendlich zu keinen großartigen Konsequenzen für die NATO-Strategie führen. Das Transformationsgesetz könnte aber selbst Gegenstand einer abstrakten Normenkontrolle werden und würde damit die derzeit praktisch einzige Möglichkeit eröffnen, eine verfassungsgerichtliche Überprüfung der NATO-Strategie zu erwirken. Der für den konkreten Bundeswehreinsatz unter NATO-Selbstmandat erforderliche Parlamentsbeschluß gemäß Art. 42 II GG - vom BVerfG im AWACS-Verfahren vor allem aus der Verfassungstradition hergeleitet - ist hingegen weder einer Normenkontrolle noch einem Organstreit zugänglich. So ist auch zu resümieren, daß die neue NATO-Strategie sich als legitimatorisch defizitär und rechtswidrig darstellt, dieses Problem aber wohl kaum die Gemüter in deutschen Gerichtssälen erhitzen wird. Neben dem PDS-Organstreit vorm BVerfG bleibt aber auch der Ausgang des beim IGH weiterhin anhängigen Verfahrens der Bundesrepublik Jugoslawien gegen NATO-Mitgliedsstaaten zum Kosovokrieg abzuwarten.10 Konsequent war auch die Anfrage des kanadischen Juraprofessors Michael Mandel beim Internationalen Kriegsverbrechertribunal in Den Haag am Anfang des Jahres, warum bei der eindeutigen Beweislage noch keine Anklage gegen führende NATO-Politiker und -Militärs erhoben sei.11

Erosion der US-Dominanz

Während man sich über das Ob künftiger Kriegseinsätze unter Selbstmandat trotz der rechtlichen Unwegsamkeiten in der NATO grundsätzlich einig ist, verspricht die Frage des Wer und Wie nicht konfliktlos zwischen der USA und ihren europäischen Verbündeten vonstatten zu gehen. Es geht dabei um die Herausbildung einer "Europäischen Sicherheits- und Verteidigungsidentität" oder anders ausgedrückt, um die miltärische Abnabelung Europas vom US-Hegemon, die insbesondere von Frankreich und Deutschland vorangetrieben wird.
In der NATO-Praxis zeichneten sich bereits im Vorfeld der umstrittenen Bosnien-Operation "Deliberate Force", sowie im Verlauf des Kosovokrieges Konflikte im NATO-Bündnis ab. In Bosnien ging es dabei um die Frage, wer über die Durchführung von Luftbombardements verfügen sollte: die USA oder die UNO. Die bereits im Februar 1992 geschaffene United Nations Protection Force (UNPROFOR)12 hatte der UN-Sicherheitsrat mit einem sog. "robusten" Mandat ausgestattet, welches die bewaffnete Verteidigung von Hilfskonvois gegen Übergriffe der serbischen Bürgerkriegspartei beinhaltete.13 Mit Resolution 836 vom 04.06.1993 wurde dieses Konzept nicht nur auf die inzwischen geschaffenen "Schutzzonen" und Korridore ausgeweitet, vielmehr war auch vorgesehen, daß UN-Mitgliedsstaaten "acting nationally or through regional organisations or arrangements" - gemeint war die NATO - "unter der Befehlsgewalt des Sicherheitsrates und vorbehaltlich einer engen Abstimmung mit dem Generalsekretär und der UNPROFOR, alle erforderlichen Maßnahmen" einsetzen sollten, um die UNPROFOR bei der Ausübung ihres Mandats zu unterstützen.14 Diese "enge Abstimmung" im Vorfeld des Waffengangs gab Anlaß zum Disput. Die US-Regierung begriff Resolution 836 entsprechend der Praxis im Irak und Haiti als "Licence to Kill" und kündigte ungeachtet einer entgegenstehenden Einschätzung des Generalsekretärs am 30.07.1993 an, den NATO-Verbündeten vorzuschlagen, nach eigenem Ermessen Angriffe auf serbische Stellungen vorzunehmen.15 Dagegen wandten sich im NATO-Rat Anfang August 1993 (neben Kanada) die europäischen Verbündeten, insbesondere Frankreich, Belgien und Großbritannien, so daß die USA schließlich einlenkten: Die Wahl der anzugreifenden Ziele solle von NATO und UNO genehmigt und außerdem der konkrete Einsatzbefehl nur vom UN-Generalsekretär gegeben werden.16 Ein Umstand, der die bewaffnete Parteinahme zugunsten der bosnischen Regierung, für die etwa die "Befreiung" des von Serben belagerten Flughafen von Tuzla eher strategische Bedeutung hatte, zunächst verhinderte. Insbesondere hat sich auch gezeigt, daß die von US-amerikanischer und deutscher Seite selbstsicher vorgetragene Beurteilung von Übergriffen auf die Zivilbevölkerung und deren Zuordnung zu Lasten der serbischen Bürgerkriegspartei nicht immer verifiziert werden konnte.
Noch deutlicher ist die Herausforderung der US-Führungsrolle im Verlauf des Kosovokrieges geworden. Nachdem die NATO drei Wochen bombardiert hatte, ohne irgendeinem ihrer Kriegsziele nähergekommen zu sein, präsentierte der deutsche Außenminister Mitte April 1999 einen deutschen Friedensplan 17 , der - wie Elsässer zusammenfaßt - eine Kampfansage gegen die USA beinhaltete: "Die künftige "Implementation Force" für ein Kosovo-Protektorat sollte UNO-geführt sein - was im krassen Gegensatz zu allen NATO-Beschlüssen seit Oktober 1998 stand. Damit wäre Rußland wieder "mit im Boot" - die USA aber, während der Kriegsführung die unangefochtene "lead nation", würden nur einer unter vielen Partnern sein." 18 Die Kritik der USA war dann auch unmißverständlich und man könnte meinen, daß die versehentliche Bombardierung der chinesischen Botschaft aus Versehen Fischers Friedensplan traf, dessen Chancen auch von Chinas Zustimmung im UN-Sicherheitsrat abhingen.19 Die in Petersberg ausgearbeitete Resolution 1244 v. 10.06.1999 bedeutete schließlich doch einen deutschen Sieg. Es wurde trotz der chinesischen Bedenken gegen eine weitere Aufspaltung Jugoslawiens im Ergebnis ein Protektorat vereinbart, das mit der United Nations Mission in Kosova (UNMIK) UNO-regiert ist und dem französischen Leiter Bernard Kouchner sowie einem deutschen "Innenminister" und Ex-Apo-Kämpfer Tom Koenigs unterliegt.

NATO-Konkurrentin WEU

Dennoch könnte so mancheR IdealistIn unter uns geneigt sein, dem Ganzen Positives abzugewinnen. So führt doch die europäische Gegnerschaft zur US-Außenpolitik in den angesprochenen Beispielen zu einer Einbeziehung und somit Stärkung der internationalen Institutionen kollektiver Friedenssicherung, sprich UNO und OSZE. Verwiesen wird in diesem Kontext auch gerne auf das instrumentelle Menschenrechtsverständnis der USA im Gegensatz zum Leitbild der Menschenrechte in der deutschen bzw. europäischen Außenpolitik, das hie und da in einem tragischen Konflikt mit den widrigen Verhältnissen gerate.
Ein solcher qualitativer Unterschied zwischen den militärischen Ambitionen von USA und Europa ist hingegen schwerlich auszumachen. So hat die Entwicklung einer europäische Position mit der von den Grünen einst anvisierten Überstellung von multinationalen Einheiten an die UNO 20 im Rahmen von Art. 43 UN-Charta wenig zu tun. Vielmehr steht auf der Agenda für das 21. Jahrhundert, künftig auch ohne Beteiligung der USA bei Krisen wie im Kosovo "out of area" Ordnung zu schaffen - mit oder ohne UN-Mandat. Organisatorisch war Ausgangspunkt hierfür die Wiederbelebung der bereits 1954 gegründeten Westeuropäischen Union (WEU) durch die Aufnahme in die "Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik" (GASP) der EU im (damaligen) Art. J des Maastrichter Vertrags vom 07.02.1992. Art. J.4 visierte eine gemeinsame Verteidigungspolitik im Rahmen der WEU an, die in der Petersberger Erklärung im Juni 1992 eine erste konkrete Ausgestaltung erfuhr: Die WEU-Mitglieder beschlossen "militärische Einheiten des gesamten Spektrums ihrer konventionellen Streitkräfte für unter Befehlsgewalt der WEU durchgeführte militärische Aufgaben zur Verfügung zu stellen". Diese Einheiten sollten "in Übereinstimmung mit dem neuen Verständnis von Art. 5 des NATO-Vertrags bzw. Art. V des geänderten Brüssler Vertrags" für "humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze", friedenserhaltende und friedenserzwingende Maßnahmen eingesetzt werden (sog. Petersberger Aufgaben).21
Wenngleich man in Art. 17 des Amsterdamer Vertrages insbesondere aufgrund britischer Bedenken noch recht allgemein übereinkam, die WEU in Anspruch zu nehmen, um die Entscheidungen und Aktionen der Union mit verteidigungspolitischen Bezügen auszuarbeiten und durchzuführen, so hat diese Absicht auf der EU-Konferenz in Helsinki im Dezember 1999 mit der Diskussion um die Schaffung einer europäischen Streitmacht "zur Krisenbekämpfung und Krisenvermeidung" (60.000 Soldaten) konkrete Züge angenommen.22 Daß dies nicht ohne Konflikte im NATO-Bündnis vonstatten gehen wird, hat sich erneut auf der 36. Münchener Sicherheitskonferenz Anfang Februar diesen Jahres angekündigt. Zwar begrüßte der US-Verteidigungsminister Bill Cohen den Aufbau einer europäischen Krisenreaktionstruppe - dies ist auch eine Frage der Kostenlast -, gleichzeitig hegte er jedoch die Sorge, die Europäer würden im Bemühen um eine stärkere sicherheitspolitische Rolle "eine neue Bürokratie aufbauen".23 Daß es der USA weniger um die Bürokratie als um Einfluß geht, hat WEU-Generalsekretär Javier Solana ("Mr. GASP") dann auch sofort verstanden und die "Kompatibilität mit der Nato" zu einem Leitprinzip beim Aufbau europäischer Verteidigungsstrukturen erklärt. Auch Fischer ließ sich zu einem "Die USA haben in dieser Hinsicht keine Sorge nötig" hinreißen. Die "Bündnishierarchie", wie die FAZ mit verhaltenen Grollen tituliert, soll institutionell weiterhin ein Recht der NATO (bzw. der USA) "auf den ersten Zugriff" vorsehen. Hier setzte das bereits 1996 zum Abschluß gebrachte Konzept der Combined Joint Task Force an, das neben Einsätzen unter NATO-Führung, sowie solchen unter Einbeziehung von Nicht-Mitgliedern insbesondere im Rahmen der "Partnerschaft für den Frieden", für mögliche alleinige "Kriseninterventionen" unter Führung der WEU vorgesehen ist, letzteres allerdings mit der Möglichkeit eines amerikanischen Vetos.

Fazit

Die ganzen Verfahren und Strukturen geben nicht gerade ein übersichtliches Bild ab, sind aber als Ausdruck zunehmend widersprüchlicher Interessen innerhalb des NATO-Systems zu begreifen. Während bei ökonomischer Betrachtung die konkurrierenden bis offen gegensätzlichen Interessen Europas, insbesondere Eurodeutschlands gegenüber der USA kaum bestritten werden, wird die flankierende militärische Abnabelung bei der Verfolgung neokolonialer Interessen erst in jüngerer Zeit verstärkt als Gegensatz wahrgenommen. Oder anders: "Unzweifelhaft ist daher die Tatsache, daß der Übergang des Kapitalismus auf die Stufe des monopolistischen Kapitalismus, in das Finanzkapital, mit eine Verschärfung des Kampfes um die Teilung der Welt verknüpft ist..." (Lenin 1916). Dieser Kampf findet zwar außerhalb des Völkerrechts, aber gegenwärtig noch innerhalb des institutionellen Rahmens der NATO statt. Nichtsdestoweniger geben diese Entwicklungen Anlaß, der militärischen Einigung Europas unter keinem Gesichtspunkt positives abzugewinnen.

Lars Kroidl hat Politik und Jura in Göttingen studiert und ist Referendar in Bremen.

Literatur:

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Heselhaus, Sebastian, Völkerrechtliche Grundfragen im Zusammenhang mit dem Kosovokonflikt, in: Juristische Arbeitsblätter (JA) 1999, 984 ff.
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Lutz, Dieter S., Seit dem 12. 7.1994 ist die NATO ein System kollektiver Sicherheit!, in: Neue Justiz (NJ) 1994, 505 f.
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Simma, Bruno, NATO, the UN and the Use of Force: Legal Aspects, in: European Journal of International Law, Vol. 10 (1999), 1 ff.
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Stein, Torsten: "Einsatzarten der Streitkräfte außer zur Verteidigung", in: Neue Zeitschrift für Wehrrecht (NZfWehrR) Bd. 42 (2000), 1 ff.
Varwick, Johannes / Woyke, Wichard, NATO 2000. Transatlantische Sicherheit im Wandel, 1999
Weller, Marc, Peace-Keeping and Peace-Enforcement in the Republik of Bosnia and Herzegovina, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaöRV), Bd. 56 (1996), S. 70 ff.

Anmerkungen: