In der Pandemie ist die „Systemrelevanz“ wieder in das Zentrum der Aufmerksamkeit gerückt. Ein Blick ins Energie- und Bankenrecht, wo die „Systemrelevanz“ ebenfalls auftaucht, hilft die Bedeutung des Begriffs im rechtlichen Umgang mit Krisen besser zu verstehen. Im Mittelpunkt steht, etwas Bestehendes aufrecht zu erhalten. Was aber, wenn das Bestehende selbst zur Krise geführt hat?
„Systemrelevanz“ ist seit dem Beginn der Covid-Pandemie in aller Munde. Mit dem Begriff ist die Frage verbunden, welche Prozesse und Tätigkeiten zur Eindämmung der Infektionszahlen eingeschränkt werden können. Im Zuge dieser Diskussion wurden bestimmte Berufsgruppen wie medizinisches Personal als systemrelevant eingestuft. Ihrem Einsatz wurde zu Beginn der Krise im Frühling 2020 mit ideellen Solidaritäts- und Dankesbekundungen, wie dem abendlichen Applaus, Aufmerksamkeit geschenkt.
Auch in anderen Krisen, wie der Finanzmarktkrise 2008/2009, spielte die Systemrelevanz eine Rolle. Das gesellschaftliche Verständnis und die damit verbundenen Wertungen des Begriffs sind stark vom politischen Framing und dem gesellschaftlichen Diskurs abhängig. So wurde das Wort „systemrelevant“ im Zuge der Pandemie im deutschsprachigen Raum der Schweiz zum Wort des Jahres 2020 gekürt, obwohl es noch 2013 im Kontext der Finanzkrise das Unwort des Jahres war.[1]
Was ist Systemrelevanz?
Systemrelevanz beschreibt etwas, das wesentlich, gar notwendig ist, damit ein System funktioniert. Entscheidend ist der Grad der Verflechtung und Reaktionsverbundenheit einzelner Elemente eines aus mehreren Teilen zusammengesetzten Ganzen (System), sodass bei Veränderungen eine kaskadenartige Kettenreaktion droht.[2]
Systemrelevanz zielt damit auf die Aufrechterhaltung von etwas Bestehendem ab, von dem identifizierbare Risiken durch Maßnahmen abgewendet werden. Regelungen unter Berufung auf die Systemrelevanz dienen insbesondere der Risikovorsorge und staatlichen Krisenbewältigung.[3] Ohne weiteren Kontext bleibt aber offen, von welchem System die Rede ist, wer wie über die Systemrelevanz entscheidet und welche Konsequenzen diese Entscheidung hat und was sie blockiert.
Das Recht kann insbesondere dort, wo es bestimmte Sektoren regelt, abgrenzbare Systeme schaffen oder nachvollziehen und Regelungen festlegen, um diese in ihrer Funktionsfähigkeit zu schützen. Explizit kommt der Begriff der Systemrelevanz im Energiewirtschaftsrecht, im Bankenrecht sowie in den Regelungen rund um die Covid19-Pandemie zum Schutz des Energieversorgungs-, des Finanz- und des (v.a. medizinischen) Grundversorgungssystems vor. Im Folgenden wird der Begriff beispielhaft in den genannten Rechtsbereichen untersucht.
Schutz der Grundversorgung in der Covid19-Pandemie
Trotz der Bedeutung des Begriffs im gesellschaftlichen Diskurs während der Pandemie kommt das Infektionsschutzrecht größtenteils ohne ausdrückliche Nennung oder Definition von Systemrelevanz aus.[4] Dennoch ist der Begriff Grundlage der meisten Regelungen zur Aufrechterhaltung der Grundversorgung in der Pandemie, insbesondere der medizinischen Versorgung. So bestimmt sich jedenfalls implizit nach der Systemrelevanz welche Geschäfte geöffnet bleiben dürfen und welche Tätigkeiten eingeschränkt werden.[5] Die Aufzählung von Tätigkeiten, die eingeschränkt oder untersagt werden können, beinhaltet etwa Freizeit-, Kultur- oder Sportveranstaltungen und Kontakte im öffentlichen oder privaten Raum. Dabei scheint es sich um Tätigkeiten zu handeln, die das Infektionsgeschehen begünstigen könnten und die im Zuge einer Güterabwägung als verzichtbar und gerade nicht als systemrelevant eingestuft werden. Dennoch spiegeln sich in der Einstufung auch wirtschaftliche Interessen wider. So wurden Tätigkeiten in größeren Betrieben, etwa der Fleisch-, Auto- oder Rüstungsindustrie, trotz des hohen Infektionsrisikos nicht eingeschränkt – ganz im Gegenteil gehört beispielsweise die Fleischproduktion nach dem Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) zur kritischen Infrastruktur.[6]
Anknüpfung an kritische Infrastrukturen
Explizit erwähnt wird der Begriff der Systemrelevanz in den Regelungen zu Berufsgruppen, die einen Anspruch auf Kindernotbetreuung haben.[7] Auch wenn hier keine direkte Definition des Begriffs im Gesetz enthalten ist, folgt diese aus dem Zusammenhang[8] mit den sog. kritischen Infrastrukturen, die Grundlage für die Listen der Bundesländer zur Bestimmung der systemrelevanten Berufe sind.[9] Als kritisch gelten Infrastrukturen, die besondere Bedeutung für das „Funktionieren des Gemeinwesens [haben], weil durch ihren Ausfall oder ihre Beeinträchtigung erhebliche Versorgungsengpässe oder Gefährdungen für die öffentliche Sicherheit eintreten würden“.[10] Zu den Sektoren der kritischen Infrastrukturen, die auf Bundesebene per Verordnung bestimmt werden, zählen Energie, Wasser, Ernährung, Informationstechnik und Telekommunikation, Gesundheit, Finanz- und Versicherungswesen sowie Transport und Verkehr (zum Energie- und Finanzwesen sogleich) .[11]
Die Einstufung als systemrelevant ist nur auf den ersten Blick ein Vorteil für die Betroffenen, denn auch wenn Personen dieser Berufsgruppen einen Anspruch auf Kindernotbetreuung haben, müssen sie sich in vielen Fällen vor Ort an ihrem Arbeitsplatz einem erhöhten Infektionsrisiko aussetzen. Auffällig ist zudem, dass trotz ihrer Notwendigkeit für das Grundversorgungssystem der Lohndurchschnitt und das gesellschaftliche Ansehen der explizit als systemrelevant ausgewiesenen Berufsgruppen in vielen Fällen niedrig ist.[12] Daran ändert auch die Einstufung selbst nichts. Überspitzt gesagt, profitieren die als systemrelevant bezeichneten Personen von „dem System“, das auf sie angewiesen ist, anscheinend gerade nicht.
Schutz des Energieversorgungsystems
Im Energierecht soll mithilfe von Regelungen unter Berufung auf die Systemrelevanz die „Versorgung der Allgemeinheit mit Elektrizität und Gas“ sichergestellt werden.[13] Primär geht es darum, jederzeit ausreichend Energie bereit zu stellen und einen sog. „Blackout“ zu vermeiden. Die Systemrelevanz spielt zum einen explizit bei der Stilllegung einer Anlage, aber auch politisch für den Bau bzw. Betrieb von Kraftwerken eine Rolle. Mit dem Atom- und Kohleausstieg sowie der zunehmenden Dekarbonisierung ist der Begriff vor allem für die fossile Industrie von Bedeutung.
Anlagen gelten als systemrelevant, wenn hinreichend wahrscheinlich ist, dass ihre Stilllegung die Sicherheit des Elektrizitätsversorgungssystems gefährden oder stören würde.[14] Dies bestimmt sich auf der Basis von Analysen und Prognosen der Übertragungsnetzbetreibenden, sowie der Bundesnetzagentur. Ist eine Anlage systemrelevant, geht sie in die sogenannte Netzreserve, d.h. sie darf für einen gewissen Zeitraum nicht stillgelegt werden und muss in einem anfahr- oder betriebsbereiten Zustand erhalten werden.[15] Die entstehenden Kosten werden über die Netzentgelte auf Netznutzer*innen umgelegt.[16] Die Regelungen zur Systemrelevanz sind nicht die einzigen, die der Sicherung der Versorgung dienen. Sie ordnen sich darüber hinaus in einen größeren energierechtlichen Rahmen mit weiteren Maßnahmen zur Sicherung der Energieversorgung ein, der aber im Übrigen ohne den Begriff der Systemrelevanz auskommt. Gegenwärtig befinden sich nur fossile Kraftwerke in der Netzreserve, nämlich Gas- und Steinkohleanlagen sowie mit Mineralöl befeuerte Anlagen.[17] Dies ist auch mit Blick auf die rechtlichen Regelungen nicht weiter verwunderlich, da der Umwelt- und Klimaschutz bei der Entscheidung über die Systemrelevanz einer Anlage keine Rolle spielt. Beispielsweise wird nicht geprüft, in welchem Ausmaß zusätzlich Treibhausgase oder sonstige Schadstoffe ausgestoßen werden, wenn eine Anlage nicht stillgelegt, sondern als systemrelevant eingestuft wird. Damit besteht zumindest die Gefahr, dass ein auf fossilen Energieträgern basierendes Energieversorgungssystem aufrechterhalten wird, und dass die Systemrelevanz sogar den klimapolitisch notwendigen Ausbau von erneuerbaren Energieanlagen verzögert.[18]
Systemrelevanz nur für fossile Energieträger?
Der Verdacht, dass der Verweis auf vermeintliche Systemrelevanz als pauschale Rechtfertigung für die in Wahrheit fortgesetzte Nutzung fossiler Infrastruktur eingesetzt wird, erhärtet sich mit Blick auf den Kohleausstieg in Deutschland. Gegen einen notwendigen ambitionierten Ausstieg aus der Kohle wird immer wieder das Risiko von Versorgungsengpässen angeführt, sodass der gesamte Ausstiegspfad im Kohlegesetz unter dem Vorbehalt der Versorgungssicherheit steht.[19] Auch bei Festlegung der „energiewirtschaftlichen Notwendigkeit“ des Braunkohletagebaus Garzweiler in § 48 Kohleverstromungsbeendigungsgesetz (KVBG), die wegen der noch immer vom Tagebau betroffenen Dörfer und Menschen sehr umstritten ist, wurde die Versorgungssicherheit vorgeschoben. Diese Regelung zugunsten des Kohlekonzerns RWE wurde kritisch als „Lex Garzweiler“ bezeichnet. Auch spielt die Versorgungssicherheit für die Rechtfertigung weiterer fossiler Großprojekte wie der Gaspipeline Nordstream II eine wichtige Rolle.
Die energiewirtschaftliche Notwendigkeit wird allerdings sowohl beim Tagebau Garzweiler, als auch bei Nordstream II von wissenschaftlicher Seite in Zweifel gezogen.[20] Neben technischen Erwägungen können also auch (geo-)politische Interessen bei den Fragen rund um eine Rolle spielen. Je länger fossilen Energieträgern die Systemrelevanz bzw. energiewirtschaftliche Notwendigkeit zugesprochen wird, umso länger wird ihre Nutzung sowohl rechtlich als auch politisch legitimiert; damit wird eine Verzögerung der notwendigen Dekarbonisierung, die etwa durch einen Ausbau der Nutzung erneuerbarer Energien erfolgen könnte, riskiert. Der Begriff Energiewende deutet bereits an, dass ein Systemwechsel erforderlich ist.
Schutz des Finanzsystems
Im Bankenrecht zielt der Begriff der Systemrelevanz auf die Aufrechterhaltung des Finanzsystems und die Sicherung der Finanzmarktstabilität ab.[21] Der Begriff kommt im Kreditwesengesetz (KWG), im Rettungsübernahmegesetz (RettungsG) und im Sanierungs- und Abwicklungsgesetz (SAG) vor.[22] Systemrelevant sind demnach Institute oder Gesellschaften etwa aufgrund ihrer Größe, dem Grad ihrer Verflechtungen oder aufgrund der Komplexität oder Art ihrer Geschäfte.[23] Diese Kriterien beziehen sich nicht nur auf den deutschen oder EU-Finanzmarkt, sondern auch auf den globalen Kontext.[24] Ein Blick darauf, welche Banken die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) 2015 als systemrelevant klassifiziert hat, legt nahe, dass insbesondere die Bilanzsummen, d. h. das Vermögen oder Kapital, entscheidend sind.[25]
Bei Problemen innerhalb von Kreditinstituten ist nach dem KWG und SAG zunächst in einem frühen Stadium das Einleiten eines Sanierungsverfahrens vorgesehen.[26] Für systemrelevante Banken kann in einem zweiten Schritt bei schwerwiegenden Problemen ein am Insolvenzplanverfahren orientiertes Reorganisationsverfahren eingeleitet werden, welches mit Eingriffen in die Rechte von Gläubiger*innen einhergehen kann. Darüber hinaus stehen der BaFin für die Krisenprävention aufsichtsrechtliche Instrumente zur Verfügung.[27] So kann diese beispielsweise anordnen, dass systemrelevante Bereiche eines Finanzunternehmens auf eine staatliche oder private Bank übertragen werden, damit diese gesichert und nicht-systemrelevante Teile anderweitig abgewickelt werden können.[28] Systemrelevanz kann darüber hinaus gem. § 1 Abs. 4 RettungsG auch Voraussetzung für die Enteignung eines Unternehmens sein.[29]
„Too big to fail“
Während der Finanzkrise 2008 wurden einige Banken als „too big to fail“ bezeichnet und unter Berufung auf ihre Systemrelevanz sowie dem Einsatz immenser Summen an Steuergeldern „gerettet“.[30] Die Rettungspakete in Deutschland sahen Maßnahmen von Liquiditätshilfen wie den Aufkauf von Problemaktiva, wobei Risiken durch „toxische“ Wertpapiere vom Staat übernommen wurden, vor.[31] Banken profitierten, da sie für eigene Verluste nicht einstehen mussten. So wurde in vielen Fällen, wie beispielsweise bei der Hypo Real Estate, eine Abtrennung der minderwertigen Papiere in Form einer „bad bank“ durchgeführt, also die Verluste vergesellschaftet, und die Gewinne wurden wieder privatisiert.[32] Der Verweis auf die Systemrelevanz sowie die Alternativlosigkeit, wie damals von Angela Merkel angeführt, erwecken den Eindruck, dass diese Maßnahmen als Resultat von Handlungs- und Sachzwängen dargestellt und so der politischen Kritik entzogen werden sollten.
Deutschland war von 2008 bis 2009 mit seinen Gesamtausgaben für Bankenrettungen weltweit auf Platz 4.[33] Trotz der hohen gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Kosten, sowie Erkenntnissen zu den Auswirkungen der Deregulierung im Finanzsektor, insbesondere, dass diese wiederholt[34] zu Bankenkrisen geführt hat, wird am Finanzsystem in seiner derzeitigen Form festgehalten.[35] Im rechtlichen Diskurs fehlt nach wie vor die Auseinandersetzung damit, inwieweit die Systemrelevanz mit Blick auf die Krisenhaftigkeit des Finanzsystems als Legitimationsgrundlage beispielsweise für die Rettung von Banken dienen kann.
Gerade an der Finanzkrise zeigt sich, dass Systemrelevanz durchaus als politisches Machtinstrument genutzt werden kann. Entscheidend ist dabei nicht nur die Klassifizierung als systemrelevant, sondern die Deutungshoheit über das Vorliegen einer Krise. Was und wer systemrelevant ist bzw. wann von der Existenz einer Krise ausgegangen wird, richtet sich in vielen Fällen nach herrschenden Machtstrukturen. Die Armut eines großen Teils der Weltbevölkerung wird beispielsweise nicht als Krise anerkannt und in Konsequenz auch kein entsprechender Handlungsbedarf gesehen.[36] So war es eine entscheidende politische Errungenschaft, dass seit dem Engagement von Fridays for Future und anderen Aktivist*innen die Klimaerhitzung nunmehr in der Politik und Presse als Krise bezeichnet wird.
Über die unterschiedlichen Bereiche hinweg zeigt sich, dass der Begriff der Systemrelevanz stets in Krisenzeiten besondere Bedeutung erlangt. Nicht ausgeschlossen werden kann dabei, dass gerade das zu schützende System zu Krisen neigt.
Im Banken- und Energierecht zeigt sich, dass zentralisierte Modelle sich selbst erhalten, indem eine tradierte Abhängigkeit von großen Akteur*innen weitergeführt wird. Dies erschwert den Wandel hin zu alternativen dezentralen Lösungen. Der Begriff der Systemrelevanz, der sich etwa an der Größe eines Unternehmens orientiert, suggeriert, dass fossile Brennstoffe im zentralisierten Energiesystem und besonders große Finanzinstitute unverzichtbar sind.
Systeme sind kein Selbstzweck
Auch wenn eine Gesellschaft Krisen abfedern können muss, darf sie nicht blind und über einen längeren Zeitraum ein fehleranfälliges System schützen, sondern muss Raum für kritische Reflexion der Strukturen und Transformation lassen. In der Pandemiesituation zeigen sich z. B. die Widersprüche unseres „Systems“ im Lohnniveau der systemrelevanten Berufe besonders deutlich. Vielleicht sollten gerade die Krisen, welche die rechtliche Einstufung bestimmter Systembestandteile als systemrelevant abwenden soll, Anlässe sein, die Systeme selbst in Frage zu stellen. In jedem Fall darf der Begriff der Systemrelevanz gerade nicht einen Schlusspunkt darstellen, sondern das dahinterstehende System muss kritisch analysiert und ggf. reformiert werden.
Der Begriff der Systemrelevanz ist ungeeignet für eine Gesellschaft, die angesichts vielfältiger Krisen Veränderungen herbeiführen muss. Er suggeriert, dass „das“ System ein Selbstzweck ist, dass es „blind“ zu erhalten gilt. Auftreten und Ausmaß kommender Krisen sind zum großen Teil nicht schicksalhaft vorbestimmt. Wir alle können den gesellschaftlichen Diskurs zu Krisen mitgestalten. Dafür braucht es Mut, Kreativität und wertebasierte und inklusive Transformationsansätze statt eines Schutzes krisenanfälliger Systeme.
[1] Luzerner Zeitung vom 5.12.2013, https://bit.ly/2Otj90F (Stand aller Links: 9.4.2021); Markus Gasser, «Systemrelevant» ist das Wort des Jahres 2020, SRF v. 8.12.2020, https://bit.ly/3rVLwSL.
[2] Zu den Begriffen vgl. Marc Hübscher, Postcorona-Politik: Was meint >systemrelevant<?, in: Brink et al. (Hg.), Lehren aus Corona – Impulse aus der Wirtschafts- und Unternehmensethik, Zeitschrift für Wirtschafts- und Unternehmensethik, Sonderband 2020, 136 (126 f.); Juliane Steffens, Das Argument der Systemrelevanz am Beispiel des Energiesektors, Verwaltungsarchiv 2014, 313 (316).
[3] Steffens (Fn. 2), 319 f.
[4] Mit dem Ergebnis, dass Systemrelevanz rechtlich nicht die Bedeutung hat, wie die öffentliche Diskussion vorgibt, siehe Burghard Hildebrandt / David Schneider, „Systemrelevanz“ und „Kritische Infrastruktur“ in den Corona-Verordnungen der Länder und ihre Konkretisierung durch die BSI-KritisV, COVID-19 und Recht 2020, 78 (82).
[5] S. § 28a IfSG, § 14 Abs. 1 SARS-CoV-2-Infektionsschutzmaßnahmenverordnung von Berlin vom 20.1.2021.
[6] BMEL, Leitlinie Unternehmen der KRITIS Ernährung (Ernährungsunternehmen).
[7] S. z.B. § 13 Abs. 1 S. 2 SARS-CoV-2-Infektionsschutzmaßnahmenverordnung von Berlin vom 20.1.2021.
[8] Im Einzelnen Hildebrandt / Schneider (Fn. 6), 79-81.
[9] Die Liste der systemrelevanten Berufe für Berlin ist abrufbar unter: https://bit.ly/39Qo8Qk.
[10] S. § 2 Abs. 10 BSIG.
[11] BSI-Kritisverordnung vom 22.4.2016 (BGBl. I S. 958), die durch Artikel 1 der Verordnung vom 21.7.2017 (BGBl. I S. 1903) geändert worden ist.
[12] Josefine Koebe u.a., Systemrelevant, aber dennoch kaum anerkannt: Entlohnung unverzichtbarer Berufe in der Corona-Krise unterdurchschnittlich, DIW aktuell Nr. 48, 29.6.2020, https://bit.ly/3fLVeVr.
[13] § 1 Abs. 1 EnWG.
[14] § 13b Abs. 2 EnWG.
[15] Die Klassifizierung als systemrelevant bringt nicht immer nur offensichtliche Vorteile für die betroffenen Unternehmen, sondern geht auch mit Pflichten einher.
[16] § 13c Abs. 5 EnWG, § 6 Abs.2 Netzreserveverordnung.
[17] Bundesnetzagentur, Monitoringbericht 2020, 62.
[18] Anders OLG Düsseldorf, Urteil v. 19.12.2018 – 3 Kart 117/17 (V), Rn. 98, „Ihr Vorbringen, die Ausweisung [als systemrelevant] mache den geplanten Rückzug aus der fossilen Versorgung unmöglich, rechtfertigt eine andere Bewertung nicht. Es ist bereits nicht ersichtlich, wie die Ausweisung einer Dekarbonisierung entgegenstehen sollte.“
[19] S. insbesondere § 55 Abs. 4 KVBG für die Zieldaten, sowie § 26 Abs. 2 KVBG für Steinkohlekraftwerke, die in den Stilllegungsausschreibungen einen Zuschlag erhalten und §§ 50 f. zur zeitlichen gestreckten Stilllegung von Braunkohlekraftwerken (vormals Sicherheitsbereitschaft genannt).
[20] Pao-Yu Oei u.a., Klimaschutz statt Kohleschmutz: Woran es beim Kohleausstieg hakt und was zu tun ist, DIW 2020, 17; Anne Neumann, Stellungnahme im Auftrag des NABU zur Bedarfsbegründung im Planfeststellungsbeschluss für die Errichtung und den Betrieb der Gasversorgungsleitung ‚Nord Stream 2‘ durch die Ostsee von der Narva-Bucht (RUS) nach Lubmin (DEU) im Abschnitt des deutschen Küstenmeeres, https://bit.ly/3sWITkU.
[21] BT-Drucksache 16/12100.
[22] Bspw. in § 1 Abs. 4 Nr. 2 lit. a RettungsG .
[23] Steffens (Fn. 2), 316.
[24] Vgl. §§ 10f, 10h KWG. Definition eines global systemrelevanten Instituts in Art. 4 Abs. 1 Nr. 133 VO (EU) Nr. 575/2013.
[25] Axel Troost / Rainald Ötsch, Bankenabwicklung: Zwischen Fata Morgana und Wirklichkeit, Rosa-Luxemburg-Stiftung 2015, 24.
[26] BaFin, Methoden und Instrumente zur Umsetzung von Abwicklungsmaßnahmen , https://bit.ly/3cUnkMq.
[27] §§ 6 ff. KWG.
[28] BaFin (Fn. 28).
[29] Für diesen Fall erhalten Unternehmen nach § 4 RettungsG eine Entschädigung.
[30] Christian Siedenbiedel, Bundesbank beurteilt Finanzsystem als stabiler, FAZ v. 28.6.2020, https://bit.ly/39R0nI2.
[31] S. Kapitel 2 SAG.
[32] Andreas Kallert, Die Bankenrettungen während der Finanzkrise 2007-2009 in Deutschland – Zur Kritik der Systemrelevanz, 2017, 21.
[33] Cornelia Woll, Wer rettet die Banken? Staatliche Nothilfe im internationalen Vergleich, 2010, 21.
[34] Seit 1985 sind innerhalb der EU bis zu 30 Bankenkrisen aufgetreten, s. FinanceWatch, To End all Crises? Implementing Basel III in the European Union, 2012, 1.
[35] Axel Troost / Rainald Ötsch (Fn. 27), 24.
[36] Andreas Kallert (Fn. 34), 13.
