Inzwischen liegen sie vor, die ersten Eckpunkte zu einer Reform, die die Regierung seit Amtsantritt versprochen hat: Die Kindergrundsicherung. Im Kern sollen dabei einige der bestehenden Leistungen zusammengelegt werden und damit zu einer Vereinfachung für die Familien beitragen. Das ist sinnvoll – genügen wird das aber nicht.

Kindergeld, Kinderzuschlag, Wohngeld, Bürgergeld, Bildungs- und Teilhabeleistungen, Sozialhilfe – das alles sind nur einige der staatlichen Leistungen, die Familien am unteren Einkommensrand unterstützen können. Für das Bürgergeld sind die Jobcenter zuständig, für das Kindergeld und den Kinderzuschlag die Familienkasse, um das Wohngeld kümmert sich eine kommunale Wohngeldstelle und die Sozialhilfe wird durch die Sozialämter übernommen. Wer nun denkt, es reiche, sich die Auflistung der Leistungen und die dazugehörige Behörde einfach zu merken und die Stellen dann nacheinander aufzusuchen, hat weit gefehlt: Wer Bürgergeld für sich und seine Kinder bezieht, ist vom Kinderzuschlag und vom Wohngeld ausgeschlossen und umgekehrt. Wohngeld und Kinderzuschlag können hingegen parallel bezogen werden. Kindergeld gibt es trotz Bürgergeld, wird aber mit diesem verrechnet. Sozialhilfe gibt es für Familien anstelle des Bürgergeldes, wenn die Eltern nicht erwerbsfähig sind. Kurzum: Das Recht der Familienförderung und der sozialen Sicherung von Kindern ist kompliziert. Es bietet sich für ein besseres Verständnis daher an, die wesentlichen Leistungen noch einmal im Einzelnen zu skizzieren.

Status Quo: Ein kurzer Überblick der Familienleistungen

Das Kindergeld dürfte am bekanntesten sein. Seit diesem Jahr liegt es bei 250 Euro je Kind (unter 18 Jahren, unter bestimmten Voraussetzungen längstens bis zum 25. Geburtstag). Darüber hinaus besteht Anspruch auf den Kinderzuschlag mit einem Höchstbetrag von ebenfalls 250 Euro für Eltern, die zwar ihr eigenes Existenzminimum decken, das Geld aber für den Kinderbedarf nicht oder nur knapp reicht. Die Leistung richtet sich also an Familien mit geringem Haushaltseinkommen knapp oberhalb eines Anspruchs auf Grundsicherung (je nach Lebensumständen Bürgergeld oder Sozialhilfe). Für diese Einkommensgruppe ist zudem das Wohngeld relevant, das bei den Wohnkosten entlasten soll. Es handelt sich dabei nicht um eine familienbezogene Leistung, kann aber neben dem Kinderzuschlag bezogen werden und im Haushalt lebende Kinder werden bei der Berechnung der Wohngeldhöhe berücksichtigt.

Familien mit keinem oder einem nicht existenzsicherndem Einkommen können Grundsicherungsleistungen nach dem Zweiten oder Zwölften Buch Sozialgesetzbuch (SGB II, SGB XII) beziehen. Für erwerbsfähige Eltern ist das das Bürgergeld (§§ 19 ff. SGB II), das zum Jahreswechsel 2022/2023 das ehemalige Arbeitslosengeld II bzw. Sozialgeld („Hartz IV“) abgelöst hat. Grundsicherungsleistungen gelten als das letzte soziale Netz und sind daher nachrangig. Das bedeutet, dass zunächst alle weiteren, vorrangigen Ansprüche (z.B. Kinderzuschlag) sowie Eigenmittel (z.B. Vermögen) herangezogen werden müssen. Die Grundsicherung soll das verfassungsrechtlich verbürgte Grundrecht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum garantieren. Bei dessen Höhe kommt es auf viele Faktoren wie Kindesalter und Haushaltstyp an, bei einem Paar mit einem Kind unter 6 Jahren liegt das Existenzminimum derzeit insgesamt bei 1.222 Euro zzgl. Wohn- und Heizkosten.

Für Kinder und Jugendliche, für die die Eltern Bürgergeld, Kinderzuschlag oder Wohngeld beziehen, gibt es zudem noch das sogenannte Bildungs- und Teilhabepaket. Darüber können zum Beispiel Kosten für das Mittagessen in der Schule oder für Klassenfahrten abgerechnet werden. Außerdem sehen die Bildungs- und Teilhabeleistungen halbjährliche Beträge für den Schulbedarf (insgesamt 174 Euro im Jahr) sowie einen monatlichen „Teilhabebetrag“ in Höhe von 15 Euro vor. Letzterer beschränkt sich allerdings auf kollektiv organisierte (und vor Ort überhaupt vorhandene!) Angebote wie Sportvereine, was die Wahlfreiheit der Kinder für anders gelagerte Freizeitvorstellungen stark einschränkt. Außerdem müssen entsprechende Aufwendungen für den ohnehin geringen Betrag nachgewiesen werden. Mit dem Bildungs- und Teilhabepaket wurde insgesamt ein bürokratischer, separater Leistungskatalog außerhalb der Regelsätze geschaffen, weil der Gesetzgeber entgegen sozialwissenschaftlichen Erkenntnissen armen Eltern unterstellt hat, kindbezogene Leistungen nicht an die eigenen Kinder weiterzugeben. Statt einer Erhöhung der monatlichen Pauschalbeträge hat man lieber auf ein System aus Gutscheinen und Zusatzanträgen gesetzt und es vorgezogen, bei den Familien dringend benötigtes Geld in Bürokratie versickern zu lassen.

Familien machen Rechtsansprüche oft nicht geltend

Für alle genannten Ansprüche – vom Kindergeld bis zum Bürgergeld – gilt: Familien müssen diese auch geltend machen, die Ansprüche entfalten nicht von allein Wirkung. Wird kein Antrag gestellt, fließt auch kein Geld. Die Vielzahl an eingangs genannten Anspruchsgrundlagen und Leistungsträgern birgt jedoch eine Reihe von Hürden bei der Geltendmachung der Ansprüche, wodurch diese häufig ungenutzt bleiben. Eines dieser Probleme betrifft die (Un-)Kenntnis über die Leistungen. Besonders deutlich wurde das in der Vergangenheit immer wieder am Kinderzuschlag. Eine vom Bundesfamilienministerium in Auftrag gegebene Gesamtevaluation der ehe- und familienbezogenen Maßnahmen und Leistungen in Deutschland kam im Abschlussbericht 2014 zu der Feststellung, dass die Leistung nur fünf Prozent der Gesamtbevölkerung überhaupt bekannt ist.¹ Erst im Februar 2023 hat die Bundesregierung die Inanspruchnahme der Leistung in der Antwort auf eine Kleine Anfrage der Linken im Bundestag auf 35 % der Anspruchsberechtigten geschätzt² – trotz mehrfacher Reformen und Zugangserleichterungen der vergangenen Jahre. Das heißt im Umkehrschluss: Knapp zwei Drittel der berechtigten Familien am unteren Einkommensrand erreicht der Kinderzuschlag nicht. Neben der nach wie vor verbreiteten Unkenntnis liegt ein Grund dafür aber wohl auch in der juristischen Komplexität der Leistung. Für viele steht ein meist überschaubarer finanzieller Zugewinn in keinem angemessenen Verhältnis zum Antragsverfahren.

Auch die Angst vor Stigmatisierung spielt eine Rolle beim Verzicht auf Transferleistungen (d.h. staatliche Leistungen, die keine monetäre Gegenleistung wie Beitragszahlungen seitens der Empfänger*innen verlangen). Dieser Umstand dürfte gerade im Grundsicherungsbereich von Bedeutung sein, prägten hier negative Zuschreibungen wie „soziale Hängematte“ oder „faule Arbeitslose“ doch jahrelang das gesellschaftliche Bild von Hilfebedürftigkeit. Mangels amtlicher Statistik basieren vorliegende Daten zur Inanspruchnahme-Quote zwar auf Schätzungen und Simulationsrechnungen und unterliegen entsprechend signifikanten Abweichungen, es kann für das SGB II aber davon ausgegangen werden, dass rund die Hälfte der (ergänzenden) Ansprüche ungenutzt bleiben.³ Inzwischen wurde das SGB II zwar reformiert (Bürgergeld), trotz einiger begrüßenswerter Verbesserungen darf die Namensänderung jedoch nicht darüber hinweg täuschen, dass es sich im Kern um das gleiche System handelt („Fördern und Fordern“, Sanktionen, unzureichende Regelleistungen). Der Effekt, dass Anspruchsberechtigte aus Scham vor einem staatlichen Unterstützungsbedarf auf Transferleistungen verzichten, konnte inzwischen durch das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) sogar empirisch belegt und mit rund 30 % bemessen werden.⁴

Werden Ansprüche auf Transferleistungen zur Gewährung der gesetzlich definierten Armutsgrenze nicht in Anspruch genommen, wird vom sog. „Dunkelzifferphänomen“ oder von „verdeckter Armut“ gesprochen. Es handelt sich dabei um eine Teilgruppe der Armutsbevölkerung, die unterhalb der Armutsgrenze lebt und nicht von der amtlichen Statistik erfasst wird. Wenn eine Reform nun zum erklärten Ziel hat, das Familienleistungssystem zu vereinfachen und dadurch mehr Kinder zu erreichen, so ist das erst einmal zu begrüßen. Jeder Euro, auf den Familien im geltenden Recht bereits einen (nicht genutzten) Anspruch haben, hilft, wenn er durch die angestrebte Reform bei den Familien auch endlich ankommt.

Wie genau hilft da die Kindergrundsicherung?

Die Bundesregierung selbst spricht bei dem Projekt von einem „Neustart der Familienförderung“.⁵ In der Kindergrundsicherung werden nach bisherigem Stand Kindergeld, Kinderzuschlag, (perspektivisch) steuerliche Kinderfreibeträge, Grundsicherungsleistungen für Kinder sowie einige Leistungen aus dem Bildungs- und Teilhabepaket aufgehen. Konkret soll die Kindergrundsicherung aus zwei Komponenten bestehen. Einerseits ist ein Sockelbetrag vorgesehen, der für alle gleich ist. Im Grunde ist dieser „Garantiebetrag“ die Fortführung des derzeitigen Kindergeldes, auch in der Höhe werden die gegenwärtig geltenden 250 Euro der Startbetrag der neuen Kindergrundsicherung sein. Die zweite Komponente soll hingegen einkommensabhängig ausgezahlt werden und heißt in bisherigen Regierungspapieren daher „Zusatzbetrag“. Der Höchstbetrag deckt das (altersgestaffelte) Kinderexistenzminimum inkl. einer Wohnkostenpauschale von 120 Euro und mit steigendem (Eltern-)Einkommen schmilzt der Zusatzbetrag ab, bis allein der Garantiebetrag bleibt. Zur Klarstellung: Dass der Garantiebetrag damit unterhalb des Kinderexistenzminimums liegt, ist unproblematisch, da Familien ohne Anspruch auf den Zusatzbetrag über ausreichend Einkommen und Vermögen verfügen. Würde das Kinderexistenzminimum in voller Höhe an alle ausbezahlt, wäre das selbst bei Verrechnung mit dem Grenzsteuersatz der Eltern (ein solches Modell forderte beispielsweise das „Bündnis Kindergrundsicherung“) eine außerordentlich teure Förderung bis weit in die Mittelschicht hinein. Es würde diejenigen deutlich besserstellen, denen es materiell nicht schlecht geht.⁶

Der Vorteil einer gebündelten Leistung liegt auf der Hand: Es wird nur eine Stelle benötigt, um sowohl Garantie- als auch Zusatzbetrag zu beantragen. Zur Beratung über die Leistung werden Kindergrundsicherungsstellen geschaffen, die im Gegensatz zu den Jobcentern kaum Stigmatisierungsgefahr mitbringen dürften. Darüber hinaus sind Verbesserungen im Antragsverfahren zu erwarten. Geplant ist die Einführung eines automatisierten „Kindergrundsicherungs-Checks“ mit Daten, die der Finanzverwaltung bereits vorliegen (z.B. Lohnsteuerbescheinigungen der Eltern). Kommt ein solcher Abgleich zu dem Ergebnis, dass möglicherweise über den Garantiebetrag hinaus ein Anspruch auf den Zusatzbetrag besteht, sollen die Familien darüber informiert werden. Eine antragslose, automatische Auszahlung des Anspruchs anstelle einer reinen Information wäre am einfachsten, ist aufgrund der benötigten und nicht zentral gesammelten Daten (gegenwärtig) aber nicht umsetzbar. Zur Vereinfachung soll die Kindergrundsicherungsstelle immerhin mittels Datenabruf bei anderen öffentlichen Stellen zur Berechnung benötigte Einkommensnachweise selbst abrufen können, was den Aufwand für Antragsstellende beim Einreichen von Belegen reduzieren kann. Da gerade untere Einkommensgruppen allerdings durch starke Einkommensschwankungen geprägt sind, bleibt fraglich, inwieweit es in der Praxis wirklich zu den erhofften Erleichterungen kommt. Gleiches gilt für Selbstständige.

Leider bleibt es darüber hinaus wohl auch mit der Kindergrundsicherung weitgehend bei dem Nebeneinander des bürokratischen Bildungs- und Teilhabepakets. Lediglich der monatliche Teilhabebetrag (15 Euro) und vermutlich auch die Schulbedarfspauschale (insgesamt 174 Euro im Jahr) werden aus dem separaten Leistungskatalog in die Kindergrundsicherung integriert. So bleiben Klassenfahrten oder das schulische Mittagessen weiterhin separat antragspflichtig und das Gutscheinsystem wird fortgeführt.

Insgesamt lässt sich aber festhalten, dass die kindbezogenen Unterstützungen durch Zusammenfassung bisher unterschiedlicher Anspruchsgrundlagen deutlich übersichtlicher werden dürften. Überdies verspricht die Reform auch bei der Frage des Zugangs (z.B. vorausgefüllte Anträge) einiges an Fortschritt. Es lässt sich also davon ausgehen, dass die Kindergrundsicherung einige Kinder aus der verdeckten Armut holen kann.

Von der verdeckten Armut in die sichtbare?

In Deutschland liegt die Zahl der armutsgefährdeten Kinder nach aktualisierten Zahlen inzwischen sogar bei über 21 %.⁷ In der Sozialforschung hat sich der Begriff der Armutsgefährdung zur Beschreibung der relativen Einkommensarmut etabliert. Als armutsgefährdet gilt demnach, wer weniger als 60% des nach Haushaltstypen geschichteten mittleren Einkommens zur Verfügung hat. Die Realität armer und armutsbedrohter Kinder lässt sich dabei weniger gut mit kalter Mathematik beschreiben: Sie führt zu Benachteiligungen in fast allen Lebensbereichen. Betroffene sind unter anderem seltener in Vereinen aktiv, sportlich oder musikalisch engagiert oder Teil geselliger Veranstaltungen, was sich nicht nur unmittelbar auf das individuelle Kinderleben, sondern auch auf die Zukunftschancen der Kinder auswirkt.⁸ Bestimmt wird das Leben dieser Kinder durch finanzielle Engpässe, Mangel und Verzicht, sie erleben Stigmatisierungen und Beschämung,⁹

Bezogene Transferleistungen helfen den Betroffen in fast der Hälfte der Fälle aus der relativen Armut auf ein Niveau über der Armutsrisikoschwelle zu kommen.¹⁰ Deshalb ist es gut, wenn die Transfers möglichst viele erreichen. Das in den restlichen – genauer: in den meisten – Fällen ebendiese nicht für ein Hinauswachsen aus der Armutsgefährdung genügen, zeigt, dass die Höhe der Leistungen nicht armutsfest ist. Von den insgesamt 1,97 Millionen Kindern (17,9 %) unter 15 Jahren, die 2018 als armutsgefährdet galten, waren 1,25 Millionen gleichzeitig im SGB II-Leistungsbezug.¹¹ Das zugestandene Kinderexistenzminimum, das künftig auch den Maßstab für den Kindergrundsicherungs-Höchstbetrag bilden wird, ist nicht an die Armutsgefährdungsquote geknüpft, sagt also auch nichts über das Armutsrisiko aus. Aus der verdeckten Armut zu kommen, heißt eben nicht, aus der Armut zu kommen. Wird das Kinderexistenzminimum im Rahmen eines Kindergrundsicherungsgesetzes nicht gleichzeitig deutlich nach oben korrigiert, werden vielleicht mehr Kinder erreicht, die Leistungen substanziell aber kaum steigen. Hier ist insbesondere das von Hubertus Heil (SPD) geführte Bundessozialministerium in der Verantwortung.

Das Kinderexistenzminimum: Eine politische Größe

Bei der Berechnung des Existenzminimums geht es um die entscheidende Frage, was und wie viel ein Kind braucht. Auch wenn das Verfahren zur Regelbedarfsermittlung als Statistikverfahren bezeichnet wird, dessen Datengrundlage die Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) ist, handelt es doch um eine äußerst politische Größe. Die Politisierung der Statistikmethode beginnt bereits bei der Auswahl der Referenzgruppe, also jener EVS-Haushalte, deren Konsumausgaben als Vergleichswerte herangezogen werden. Bei Familienhaushalten bilden die unteren 20 % die Vergleichsgruppe. Um Zirkelschlüsse zu vermeiden, werden hier zwar Grundsicherungsbeziehende ausgeklammert, nicht aber die verdeckt Armen, die aus verschiedenen Gründen keinen Anspruch geltend gemacht haben (s.o.). Faktisch heißt das für die Berechnung des Kinderexistenzminimums, dass auch Kinder herangezogen werden, die unterhalb des Existenzminimums leben.

Die Abweichung einer reinen Statistikmethode hin zu einem politischen Verfahren geht jedoch auch nach der Erhebung weiter. Von der auch so schon niedrigen Referenzgruppe werden zahlreiche Ausgabenpositionen für nicht regelbedarfsrelevant erklärt und nachträglich gestrichen. Diese Fehlbeträge belaufen sich im Regelbedarfsermittlungsgesetz (RBEG) von 2021 auf 160 Euro im Monat für Alleinerziehende, für Kinder und Jugendliche je nach Altersgruppe auf bis zu 97 Euro im Monat.¹²

Neben methodischen Korrekturen wäre darüber hinaus aber eine Orientierung an einem gelingenden Aufwachsen begrüßenswert und nicht an den Familien, die gerade so über die Runden kommen. Der Koalitionsvertrag sieht tatsächlich eine Neubemessung der Kinderbedarfe vor und auch im Eckpunktepapier aus dem Bundesfamilienministerium heißt es vage, man wolle künftig stärker auf die Haushaltsausgaben der gesellschaftlichen Mitte orientieren. In einem ersten Schritt sollen allerdings nur einzelne Verteilungsschlüssel nach oben korrigiert werden, mit denen Kindern Teile der allgemeinen Haushaltsausgaben zugerechnet werden – das wären Minimalkorrekturen.

Armut und Reichtum: Zwei Seiten einer Medaille

Das Millionen Familien trotz Sozialtransfers weiterhin als armutsgefährdet gelten, sagt neben der Höhe des zugestandenen Existenzminimum aber auch etwas über die Verteilung der Haushaltseinkommen in Deutschland aus. Wir erinnern uns: Als relativ arm gilt, wer über weniger als 60 % des mittleren Einkommens verfügt. Dieser Verhältniswert zeigt eben auch, dass man nicht über Armut sprechen kann, ohne dabei auf den Reichtum zu schauen. Hier braucht es Strategien, die eine Kindergrundsicherung allein nicht vollbringen kann. Über wirkliche Steuergerechtigkeit und eine gerechtere Verteilungspolitik ließe sich nicht nur der Abstand zwischen ärmeren und reicheren Haushalten verkleinern. Es würden auch Mittel frei, um die Folgen von Kinderarmut endlich nachhaltig zu bekämpfen. So könnte massiv in den Ausbau einer guten und kostenfreien sozialen Infrastruktur investiert werden. Denkbar wäre beispielsweise, allen Kindern und Jugendlichen flächendeckend kostenfreies Mittagessen in Kitas und Schulen anzubieten. Das würde das bisherige Gutschein-Verfahren erübrigen und zu einer weiteren Entstigmatisierung führen. Ähnliches gilt für einen kostenfreien ÖPNV. Warum soll es nicht genügen, bundesweit einfach einen Schüler*innenausweis als Ticket in Bus oder Bahn vorzeigen zu können? Über solche Maßnahmen lässt sich aber mit den derzeitigen politischen Mehrheiten, die einerseits auf die Schuldenbremse verweisen und gleichzeitig Steuererhöhungen ausschließen, wohl kaum verhandeln. Auch über ein 100 Milliarden schweres „Sondervermögen Kinderarmut“ war bislang leider wenig zu lesen.

Klar ist aber auch, dass Kinder und Jugendliche nicht getrennt von ihren Familien betrachtet werden können. Kinderarmut ist immer auch Familienarmut, wodurch Maßnahmen zur Bekämpfung prekärer Lebensumstände neben der Steuer- und Sozialpolitik auch die Arbeitsmarktpolitik (z.B. Ausbau von Mindestlöhnen, Eindämmung des Niedriglohnsektors) in den Blick nehmen muss.

Keine Auszahlung vor 2025

Nun kann die Einführung der Kindergrundsicherung zumindest als erster Schritt verstanden werden, armutsbedrohte Kinder besser zu erreichen. Das Problem ist nur: Die ersten Familien sollen erst 2025 von der neuen Leistung profitieren. Seit Monaten sorgt das Vorhaben für Streit in der Ampelkoalition. Familienministerin Lisa Paus (Grüne) hatte zu Jahresbeginn zwölf Milliarden Euro an zusätzlichen Mitteln für die Kindergrundsicherung gegenüber dem Finanzminister angemeldet, betont aber in einem Interview gegenüber der Rheinischen Post im Mai 2023, bei der Summe „gesprächsbereit“ zu sein.¹³ Das verheißt nichts Gutes, zumal es laut Paus bereits rund fünf Milliarden Euro benötige, wenn Familien nur ihre schon heute existierenden Ansprüche geltend machen würden. Spätestens 2024 bräuchte das Familienministerium Mittel, um die Kindergrundsicherung vorzubereiten (z.B. Digitalisierung der Verwaltungen). Nach der Sommerpause 2023 soll mit dem Gesetzgebungsverfahren begonnen werden. Es bleibt abzuwarten, ob sich die Lage armutsbetroffener Familien dann substanziell verbessert. Zu befürchten ist derzeit eher, dass das Vorhaben, das einst als große Reformidee gegen Kinderarmut startete, am Ende als reines Verwaltungsvereinfachungs- und Digitalisierungsprojekt über die Ziellinie stolpern wird.