16. Oktober 2017. Auf Titelseiten der Zeitungen steht groß geschrieben ein Name: Daphne Caruana Galizia. Die berühmte maltesische Journalistin, deren Recherchen entscheidend für die Aufdeckung der Panama-Papers-Affäre waren, ist tot. Gerade weil sie herausragende investigative Arbeit geleistet hat, wurde sie mittels einer Autobombe brutal ermordet. Bis heute ist ihr Todesfall nicht endgültig aufgeklärt. Wie später bekannt wurde, gab es mehrere Versuche, die Journalistin auf eine andere Weise zum Schweigen zu bringen. Insbesondere wurde dabei oft juristisch vorgegangen: Mehr als 40 Verfahren waren gegen sie anhängig.¹ Daphne Caruana Galizia geht in die Geschichte als mutige, furchtlose Kämpferin für Meinungsfreiheit und Gerechtigkeit ein. Ihre Ermordung löste eine weltweite Protestwelle aus. Das Augenmerk der Öffentlichkeit richtete sich darauf, dass Menschen, die sich gesellschaftlich engagieren, einem massiven Druck ausgesetzt sind, der sie von ihrer Arbeit abhalten soll. Oft wird dabei auf juristische Mittel zurückgegriffen, die weniger der Rechtsfindung dienen, sondern unabhängig von dem Verfahrensausgang aktivistische Ressourcen binden und Menschen von weiteren Aktivitäten abhalten sollen. Das ist die Idee hinter strategischen Klagen gegen die öffentliche Beteiligung.

In der Auseinandersetzung mit diesem Thema hat sich der englischsprachige Begriff „SLAPP“ (strategic lawsuit against public participation) durchgesetzt, zu Deutsch „Einschüchterungsklage“. Maßgeblich geprägt wurde der Terminus Anfang der 90er Jahre von den amerikanischen Wissenschaftler*innen George W. Pring und Penelope Canan.² Heute wird von der Europäischen Kommission (EU-Kommission) im Anti-SLAPP-Richtlinienentwurf folgende Definition verwendet: offenkundig missbräuchliche Gerichtsverfahren, die von einflussreichen Einzelpersonen, Lobbygruppen, Unternehmen oder sogar Staatsorganen eingeleitet werden, um ihre Kritiker mit langwierigen und kostenintensiven Prozessen zum Schweigen zu bringen. Auch wenn der Ausdruck „missbräuchliche“ Klagen auf den ersten Blick paradox erscheinen mag, handelt es sich dabei um ein Vorgehen, welches Justiz und Rechtsprechung instrumentalisiert und das Recht in dem Sinne missbraucht.

Ein wichtiges Definitionsmerkmal von SLAPP ist die Ungleichheit der gesellschaftlichen Machtverhältnisse zwischen den Parteien, sodass oft metaphorisch vom Kampf Davids gegen Goliath gesprochen wird.³

Auf der Klägerseite treten wirtschaftlich starke Privatpersonen, Großkonzerne und Lobbyist*innen auf.⁴ Die Klagen treffen meistens Journalist*innen, Aktivist*innen, Wissenschaftler*innen⁵, unabhängige Medien oder Nichtregierungsorganisationen (NGOs), die auf gesellschaftliche Missstände hinweisen und sich für Veränderungen einsetzen.

Infolge von SLAPP-Klagen werden Betroffene häufig daran gehindert, ihre Arbeit fortzusetzen, aber auch die breite Öffentlichkeit wird durch die beispielhafte Wirkung solcher Verfahren grundsätzlich vom gesellschaftlichen Engagement abgeschreckt. Es entsteht ein sog. „chilling effect“ (Abschreckungseffekt).⁶ Darin liegt die Gefährlichkeit von SLAPP für demokratische Rechtsstaaten: Die Klagen bedrohen die Meinungsfreiheit, also die „Grundlage jeder Freiheit überhaupt“⁷. Diese wiederum hat konstituierende Bedeutung für Demokratien: Ohne Meinungsfreiheit wäre demokratische Willensbildung, die das Rechtsstaatssystem trägt, undenkbar.⁸

SLAPP made in Germany

Vor dem Hintergrund der wachsenden Anzahl von Protestaktionen im Kampf gegen die Klimakrise werden Aktivist*innen oft zur Zielscheibe von SLAPP. Überraschenderweise wird im deutschsprachigen Raum darüber wenig diskutiert, was allerdings nicht zu bedeuten hat, dass unsere Rechtssysteme SLAPP-resilient sind. Im Jahr 2022 haben zwei europäische Nichtregierungsorganisationen, die Coalition Against SLAPPs in Europe (CASE) und die Daphne Caruana Galizia Foundation, eine breite Fallauswahl in Europa untersucht. Dabei wurden in Deutschland 12 SLAPP-Fälle, 16 in Österreich und 10 in der Schweiz festgestellt.⁹ Und jeder davon ist einer zu viel.

Am häufigsten treten SLAPP-Klagen in zivilrechtlicher Gestaltung auf. Laut dem CASE-Report 2023 beträgt ihr Anteil 69,63 % aller SLAPPs Dabei fallen besonders sehr hoch angesetzte Schadensersatzforderungen auf.¹⁰ Das zeigt sich am Beispiel RWE: In den letzten fünf Jahren war wohl kaum ein anderer Konzern so medienpräsent beim Thema Klimaaktivismus wie das Rheinisch-Westfälische Elektrizitätswerk (RWE). So wurden 2019 sechs Aktivist*innen, die das Kohlekraftwerk in Weisweiler im Rahmen einer Protestaktion blockiert haben, von der RWE Power AG, einem Tochterunternehmen des viertgrößten deutschen fossilen Energieversorgungskonzerns, auf zwei Millionen Euro Schadensersatz verklagt. Begründet wurde die hohe Schadensersatzforderung damit, dass während der Besetzung mehrere Kraftwerksblöcke nicht betrieben werden konnten und der Konzern den fehlenden Strom stattdessen teuer einkaufen musste.¹¹ Ähnlich ging der Konzern auch 2023 gegen Aktivist*innen wegen einer Blockadeaktion am Kohlekraftwerk Neurath im Jahr 2021 vor und drohte ihnen mit einer Schadensersatzforderung in Höhe von 1,4 Millionen Euro.¹² Auch nach den massenhaften Protestaktionen in Lützerath Anfang 2023 hat sich das Vorgehen von RWE wenig überraschend wiederholt.¹³ Ob die Klagen tatsächlich eingereicht werden, ist der Öffentlichkeit nicht bekannt.

Rettet den Regenwald e.V.

Die zweite Dimension der zivilrechtlichen SLAPPs bilden Unterlassungsklagen mit hohen Vertragsstrafen.¹⁴ Im Februar 2023 ist der koreanisch-indonesische Palmölkonzern Korindo vor dem Landgericht Hamburg mit seiner Klage gegen den Hamburger Klimaschutzverein Rettet den Regenwald e.V. gescheitert. Gegenstand der Klage war ein Brief mehrerer Nichtregierungsorganisationen (NGOs), unter anderem des Vereins aus Hamburg, an die Großkonzerne Siemens und Nordex. Der Brief thematisierte, dass ein amerikanisches Rechercheteam kurz davor eine großflächige Regenwaldabholzung durch Korindo aufgedeckt hatte. In ihrem Brief forderten die NGOs die westlichen Konzerne dazu auf, ihre Geschäftsbeziehungen zu Korindo zu beenden. Obwohl der Brief ohne Antwort blieb und nicht an den Palmölkonzern selbst adressiert war, wurde Rettet den Regenwald e.V. vier Jahre nach dem Verfassen des Briefes von Korindo auf Unterlassung und Richtigstellung verklagt.¹⁵ Der Prozess dauerte drei Jahre und wurde durch die Medien kritisch beobachtet. Nach dem Urteil bestand weitgehend Einigkeit darüber, dass es sich dabei um einen SLAPP-Fall handelte.¹⁶ Rettet den Regenwald e.V. nahm den Prozess zum Ausgangspunkt, sich im internationalen Kampf gegen missbräuchliche Klagen zu engagieren und noch während des gegen sie gerichteten Verfahrens eine erfolgreiche Petition zu starten. Sie wurde von der EU-Kommission entgegengenommen¹⁷, kurz darauf wurde von der Kommission ein Richtlinienentwurf zum Schutz gegen SLAPP vorgestellt.¹⁸

SLAPP in der Strafjustiz

Nicht selten mündet öffentliche Beteiligung auch in strafrechtlicher Verfolgung. So liegt laut dem CASE-Report 2023 der prozentuale Anteil von strafrechtlichen Anklagen unter SLAPP-Fällen bei 20,9 %.¹⁹

Ein Paradebeispiel dafür bildet der sog. Südtiroler Pestizidprozess, in dem sich Karl Bär, Mitarbeiter des Münchner Umweltinstitut e.V., 2020 wegen des Vorwurfs übler Nachrede vor dem Landgericht Bozen verantworten musste.²⁰ Im Rahmen einer Plakataktion gegen Pestizideinsatz im Südtiroler Apfelanbau hatte das Umweltinstitut ein Plakat der offiziellen Tourismus-Kampagne der Stadt München umgestaltet. Drei Tage hing die alternative Plakatversion mit der Aufschrift „Pestizidtirol“ in der U-Bahn-Station Karlsplatz in der Münchener Innenstadt. Dafür wurde das Umweltinstitut von Obstbauern angezeigt. Die Entscheidung fiel im Mai 2022 kurz nach der Bekanntgabe des europäischen Richtlinienentwurfs. Karl Bär wurde freigesprochen und ist heute Mitglied des deutschen Bundestages in der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen.

Die im Moment wohl bekanntesten Akte deutschen zivilen Ungehorsams sind Straßen- und Flughafenblockaden der Letzten Generation. Auch hier kündigten Großkonzerne wie die Lufhansa Group nach Flughafenblockaden in Berlin, Leipzig und Hamburg an, Schadensersatzansprüche gegen Aktivist*innen geltend machen zu wollen. Berichtet wird hierbei von einer Summe von insgesamt 740.000 Euro.²¹ Ob es tatsächlich zu Verfahren kam, ist unbekannt.

Diese Beispiele verdeutlichen die Bedeutung öffentlicher Beteiligung als Ausdruck der Demokratie für die Gesellschaft. Sie verdient deshalb Schutz – insbesondere vor missbräuchlichen Angriffen.

Anti-SLAPP law: Recht gegen Rechtsmissbrauch

Zum Schutz von Meinungsfreiheit wurden weltweit bereits Versuche unternommen, SLAPPs mit sog. Anti-SLAPP-Gesetzen („anti-SLAPP laws“²²) zu verhindern. Beispiele dafür gibt es bereits in Australien, Kanada und mehreren amerikanischen Bundesstaaten.²³

Doch das Problem ist auch ein europäisches, obwohl viele europäische Länder die höchsten Positionen in der weltweiten Rangliste der Rechtsstaatlichkeit²⁴ belegen. Für das Jahr 2022 wurden im CASE-Report europaweit 161 Fälle von SLAPP-Klagen festgestellt.²⁵ Das entspricht der von CASE im Vorjahr ermittelten steigenden Tendenz.²⁶

Aufgrund der Studienlage²⁷ und nicht zuletzt dank dem Engagement der betroffenen Initiativen wie Rettet den Regenwald e.V. hat die Europäische Kommission im April 2022 den Entwurf einer Richtlinie zum Schutz von Personen, die sich öffentlich beteiligen, vor offenkundig unbegründeten oder missbräuchlichen Gerichtsverfahren vorgestellt.²⁸

Richtlinien sind Rechtsakte der Unionsorgane, die sich an die Mitgliedstaaten richten.²⁹ Darin werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, den Inhalt der Richtlinie in innerstaatliches Recht umzusetzen. Die Anti-SLAPP-Richtlinie schlägt einen zivilrechtlichen Maßnahmenkomplex vor. Gestützt wird dieser auf der Kompetenzgrundlage des Art. 81 Abs. 2 lit. f. AUEV (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union). Darin ist die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen geregelt.

Maßnahmenvorschläge gegen SLAPP

Der Richtlinienentwurf erklärt SLAPP für Rechtsmissbrauch und sieht dafür Sanktionsregelungen vor. Die konkreten Maßnahmen der Richtlinie lassen sich in drei Komplexe unterteilen: vorzeitige Verfahrenseinstellung, Rechtsschutzmöglichkeiten gegen SLAPP-Kläger*innen und verfahrensrechtliche Schutzvorkehrungen für die Betroffenenseite.³⁰

Für offensichtlich unbegründete Klagen soll die schärfste der Richtlinienmaßnahmen gelten – die vorzeitige Einstellung des Verfahrens. Über den Einstellungsantrag soll das Gericht gem. Art. 9 RL (Richtlinienentwurf) in einem separaten beschleunigten Verfahren entscheiden. Der Grund, warum gerade dieser Maßnahme eine so große Bedeutung zugesprochen wird, liegt in Art. 10 RL: Bis zur gerichtlichen Entscheidung über den Antrag wird das Hauptverfahren ausgesetzt. Praktisch bedeutet das, dass die Beklagtenseite, der ihre öffentliche Beteiligung zu Last gelegt wird, bereits vor Beginn des Hauptverfahrens einen Antrag auf die Verfahrenseinstellung stellen kann. Das laufende Verfahren wird quasi „pausiert“, bis das Gericht über den Antrag entschieden hat, was laut dem Entwurf schnell erfolgen soll. So kann der Beklagtenseite das zeit- und kostenintensive Hauptverfahren erspart bleiben. Außerdem müssen gem. Art. 12 RL im Zwischenverfahren die Kläger*innen darlegen und beweisen, warum die von ihnen eingereichte Klage gegen die öffentliche Beteiligung gerade kein Fall von SLAPP ist. Wichtig ist auch zu erwähnen, dass der Kläger*innenseite durch Art. 13 RL das Recht zugesprochen wird, Rechtsmittel gegen gerichtliche Einstellungsbeschlüsse einzulegen.

Unter verfahrensrechtlichen Vorkehrungen sind Rechtsbehelfe des Art. 14 und 15 RL zu verstehen. So wird mit Art. 14 ein Anspruch auf die vollständige Prozesskostenerstattung ins Leben gerufen: Der Kläger*innenseite kann dadurch auferlegt werden, die gesamten tatsächlich angefallenen Verfahrenskosten zu tragen.

Dies würde aufgrund der engeren Fassung der nationalen Vorschriften eine Änderung der deutschen Zivilprozessordnung (ZPO, §§ 91 ff.) erfordern.³¹ Art. 15 RL sieht einen Schadensersatzanspruch der Beklagtenseite voraus: So können durch SLAPP entstandene Schäden vollumfänglich ersetzt werden. Immaterielle Schäden werden in der Begründung der Richtlinie explizit für ersatzfähig erklärt. Außerdem erteilt Art. 8 RL dem Gericht das Recht, klägerische Sicherheiten für Verfahrenskosten und ggf. Schadensersatz zu fordern.

Schließlich werden die Gerichte befugt, Sanktionen gegen SLAPP-Kläger*innen zu verhängen, unter anderem finanzieller Art. Insbesondere soll dies einen gegenteiligen Abschreckungseffekt erzeugen und potenzielle Kläger*innen vor der Klageerhebung abhalten. Bislang blieb ein solches Sanktionsmodell der ordentlichen Gerichtsbarkeit in Deutschland unbekannt.³²

Grundrechtliches Spannungsverhältnis der Anti-SLAPP-Laws am Beispiel der EU

Die oben beschriebenen Maßnahmen sind auf den mehr als notwendigen Schutz der Beklagten gerichtet. Dabei lässt sich die Frage nicht vermeiden, welche rechtlichen Einbußen der Kläger*innenseite zukommen, und ob diese gerechtfertigt sind. Es steht außer Frage, dass in einem rechtsstaatlichen System jedem*jeder das Recht zusteht, die eigenen Interessen vor Gericht zu vertreten.

Die Aufgabe der Regularien besteht in dem Fall darin, zwischen Meinungsfreiheit und Verfahrensgrundrechten abzuwägen. Konkret stehen der Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit aus Art. 11 Grundrechtecharta der Europäischen Union (GrCh) das Recht auf einen wirksamen Rechtbehelf (Art. 47 GrCh) und das Recht auf ein faires Verfahren (Art. 6 Europäische Menschenrechtskonvention, im Folgenden: EMRK) gegenüber. Der Richtlinienentwurf strebt einen Ausgleich zwischen diesen Rechten an.

Art. 6 EMRK als Grundrecht stellt eine Zusammensetzung unterschiedlicher Gewährleistungen dar, die gemeinsam wesentliche Garantien eines rechtsstaatlichen Gerichtsverfahrens bilden.³³ Den Kerngehalt bildet dabei das Recht auf ein faires Verfahren selbst, wozu insbesondere der Grundsatz der Waffengleichheit, der Anspruch auf rechtliches Gehör und das Recht auf Akteneinsicht gehören.³⁴ Die Rechtsprechung der EGMR lässt Beschränkungen des Art. 6 EMRK zu, der Kerngehalt muss dennoch unberührt bleiben.³⁵ Fraglich ist, wie sich die Maßnahmenkomplexe der Richtlinie auf die Gewährleistungen des Art. 6 EMRK auswirken.

Problematisch sieht die Kollision der vorzeitigen Verfahrenseinstellung mit Art. 6 EMRK aus. Durch die vorzeitige Verfahrenseinstellung wird der Grundsatz der Waffengleichheit auf der Klägerseite tangiert. Laut dem Grundsatz muss jede Partei Gelegenheit haben, ihren Fall einschließlich ihrer Beweise zu präsentieren, und zwar unter Bedingungen, die keinen wesentlichen Nachteil gegenüber ihrem Gegner darstellen.³⁶ Um dem Grundsatz Rechnung zu tragen, ist in Art. 13 RL für die Klägerseite die Möglichkeit vorgesehen, gegen die gerichtliche Entscheidung über die Einstellung des Verfahrens Rechtsmittel einzulegen. Außerdem kann die Beklagtenseite die Anträge auf die vorzeitige Verfahrenseinstellung sowieso nur im Falle von offenkundig missbräuchlichen Klagen stellen (s.o.).

Aus dogmatischer Sicht ist es eine geschickte Möglichkeit, die kollidierenden Rechte zum Ausgleich zu bringen. Rechtspolitisch steht die Richtlinie deswegen berechtigt in der Kritik: Der Rechtsgüterausgleich bringt eine massive Schwächung des Betroffenensschutzes mit sich.³⁷

Vor allem in puncto Verfahrenseinstellung spricht sogar der Wortlaut der Richtlinienbegründung davon, dass sie nur für „ganz oder teilweise offenkundig“ unbegründete Klagen vorgesehen ist, und verweist darauf, dass in weniger eindeutigen Fällen die Beklagtenseite von anderen Rechtsmitteln im Hauptverfahren Gebrauch machen kann.

Dabei werden SLAPPs indirekt in eindeutige und weniger eindeutige Fälle mit entsprechend unterschiedlichen Schutzmöglichkeiten unterteilt, was nicht gerade zum einheitlichen Rechtsschutz beiträgt. Vor allem stellen sich dabei Abgrenzungsfragen, welche der Gesetzgeber an dieser Stelle bewusst oder unbewusst nicht explizit beantwortet und die Aufgabe der Judikatur überlässt.³⁸

Insbesondere im Hinblick auf die ungleiche Ausgangslage der Parteien erscheinen die genannten Kritikpunkte berechtigt. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die ersten Bestrebungen einer europäischen Regulierung eine erfreuliche Nachricht für potenziell Betroffene sein dürften. Aufgrund der offenen Auslegungs- und Abgrenzungsfragen wird sich die Wirksamkeit des Rechtsschutzes doch mit den ersten Gerichtsentscheidungen zeigen.

Stand der deutschen Diskussion

Auch im deutschen Bundestag wurde über den Richtlinienentwurf bereits diskutiert. Unter anderem hat die Linke in einer Kleinen Anfrage.³⁹ Kritik darüber geäußert, dass Deutschland im Verhandlungsverlauf auf der EU-Ebene ihre Zustimmung zu Vorschlägen anderer Länder erteilt hat, welche die Hürden für vorzeitige Verfahrenseinstellungen höher setzen wollen. Die Bundesregierung verteidigte diese Entscheidung und argumentierte mit der Gewichtigkeit des Justizgewährungsanspruchs. Im Februar 2024, zum Zeitpunkt, an dem dieser Artikel geschrieben wird, wurde die Richtlinie laut EUR-Lex (Gesetzgebungsportal der Europäischen Union) zum letzten Mal Ende Dezember 2023 im Rat der Europäischen Union erörtert.⁴⁰ Den Änderungsvorschlägen lässt sich entnehmen, dass die Entwicklung einen eher verschärfenden Kurs einnimmt. Es bleibt abzuwarten, in welcher Form der Entwurf die letzten Hürden des Gesetzgebungsverfahrens passieren wird.

Abgesehen vom Anti-SLAPP-law werden Stimmen aus der Anwaltspraxis immer lauter. Anwalt Thorsten Deppner berichtet⁴¹ über die Wichtigkeit solidarischer Anwält*innennetzwerke und plädiert für Öffentlichkeitsarbeit als Mittel gegen SLAPP. Negative PR-Aktionen könnten helfen, die Kläger*innen dahin zu beeinflussen, ihre Vorgehensweise zu überdenken, so Deppner.

SLAPP-Klagen bedrohen die demokratietragende Meinungsfreiheit und hinterlassen enorme Schäden bei Betroffenen. Politische Diskussionen verlagern sich in Gerichtssäle, die Aufmerksamkeit wird von dem eigentlichen Anliegen der Beklagtenseite auf das Verfahren gelenkt⁴², was negative Konnotationen erzeugt. Aus der Gesamtschau der heutigen Anti-SLAPP-Möglichkeiten lässt sich bedauerlicherweise nur der Schluss ziehen, dass der Schutz der öffentlichen Beteiligung und die Stärkung der Demokratie als gesamtgesellschaftliche Aufgaben vorerst ungelöst bleiben. Doch der erste und wichtigste Schritt zur Problemlösung ist mit der grundsätzlichen Anerkennung der SLAPP als Rechtsmissbrauch bereits getan.

Weiterführende Literatur

• CASE / Daphne Caruana Galizia Foundation, SLAPPS: A 2023 report update.
• Green Legal Spaces Report, Beschränkung politischen Teilhaberechte der Klimabewegung, 2023.
• Selinger, VerfBlog, „Die EU schlägt zurück“, 05.05.2022.