Als Radfahrende kommen wir leicht ins Träumen. Von gut geplanten Radwegen, die durchgängig verschiedene Stadtviertel oder Ortschaften miteinander verbinden. Von sicheren Radwegen, auf denen wir keine Angst um unser Leben haben müssen, das immer wieder durch die Autoinfrastruktur und ihre Nutzer*innen bedroht wird. Von integrierter Mobilität, die niemanden ausschließt, die Spaß macht und nicht unsere Lebensgrundlagen zerstört. Ein Tritt in die Pedale genügt aber, um zu merken, welche Art von Mobilität im öffentlichen Raum vorherrscht. Ob in großen Städten oder im ländlichen Raum, Autos nehmen öffentliche Flächen in Beschlag, ob im stehenden oder fahrenden Zustand. Dabei wird ein privater PKW im Durchschnitt nur 45 Minuten pro Tag tatsächlich bewegt.¹ Autos sind gefährlich: Im Jahr 2022 kam es zu 176.661 von Autos verursachten Verkehrsunfällen mit „Personenschaden“.² 2.776 Personen starben bei Verkehrsunfällen.³ Die noch immer weitestgehend fossil betriebenen Autos tragen maßgeblich zur Klimakatastrophe bei, vermindern die Luftqualität und führen zu erhöhter Lärmbelastung. Auto fahren außerdem überwiegend wohlhabendere Männer.⁴ Frauen⁵ haben dagegen oft ein vielschichtigeres Mobilitätsverhalten und integrieren verschiedene Verkehrsmittel wie ÖPNV, Rad und Fußwege in ihre täglichen Abläufe.⁶ Eine Abkehr von der Fixierung auf die individuelle Automobilität ist daher auch ein feministisches Anliegen und kann die Teilhabe verschiedener gesellschaftlicher Gruppen positiv beeinflussen.

Für radfahrende Jurist*innen zerschellt der Traum aber nicht gleich an der Realität der Übermacht des individuellen Autoverkehrs, der vor allem auf die Bedürfnisse weißer, älterer cis Männer ausgelegt ist. Wir wollen wissen, wie die Situation, mit der wir uns auf unseren täglichen Wegen konfrontiert sehen, eigentlich geregelt ist. Denn die beklagenswerte Lage unserer Radwegeinfrastruktur hat ihren Ursprung auch im verwirrenden und unzureichenden Verkehrsrecht. Was muss passieren, damit endlich mehr geschützte und sichere Radwege gebaut werden? Und wie kann man rechtlich darauf hinwirken?

Der Fokus dieses Beitrags liegt auf der Situation des Radverkehrs. Mobilität sollte dabei als ineinandergreifendes System begriffen werden, bei dem das Radfahren ein Bestandteil von vielen ist. Regelungen zum Radverkehr werden zur Veranschaulichung genutzt. Politisch lassen sich die aufgestellten Forderungen auf Bahn, Bus, Fußgänger*innen und Carsharing ausweiten. Diese Kombination aus Verkehrsmitteln wird auch Umweltverbund genannt und sollte gut aufeinander abgestimmt sein sowie eine selbstbestimmte, sichere, gesunde, barrierearme und umweltfreundliche Mobilität gewährleisten.

Verkehrsrecht auf vier Rädern

Doch gerade für die Radwegeinfrastruktur, auf der sich Fahrradfahrende regelmäßig bewegen, sieht die Lage oft desaströs aus. Das liegt auch an den rechtlichen Grundlagen für den Bau von Radwegen, die sich maßgeblich im Straßenverkehrsgesetz (StVG) und der Straßenverkehrsordnung (StVO) finden.

Der Name des StVG könnte vermuten lassen, dass sich sein Regelungsinhalt nicht auf Kraftfahrzeuge bezieht, sondern allgemein auf räumliche Planung und Verhaltensregeln auf öffentlichen Verkehrswegen. Dem ist jedoch nicht so. Das Gesetz ist allein auf Autos und deren Betrieb ausgerichtet: Es enthält hauptsächlich Regelungen zum Autofahren im Straßenverkehr, zu Kraftfahrzeugführenden und -haltenden, zu Fahrerlaubnis und Führerschein oder Haftpflicht. Außerdem finden sich Straf- und Bußgeldvorschriften wie etwa § 21 StVG, der Jurastudierenden vielleicht aus Straf- und Zivilrechtsklausuren leidlich bekannt sein könnte.

Sowohl Fahrräder als auch Fußgänger*innen tauchen in diesem Gesetz, das von außen so aussieht, als wolle es den gesamten Straßenverkehr regeln, jedoch jeweils nur einmal auf, und das auch nur als Randnotiz. Fahrräder werden einmal in § 1 Abs. 3 S. 3 StVG erwähnt, aber nur um sie von einem zulassungsfähigen Kraftfahrzeug abzugrenzen. Das Wort “Fußgänger” findet sich im Gesetz nur einmal, und zwar in der Verordnungsermächtigung des § 6 StVG. So werden alle Regelungen zu Fußgänger*innen auf die untergesetzliche Ebene ausgelagert.

Die Verordnungsermächtigung im § 6 StVG ist für das Straßenverkehrsrecht und auch für den über das Auto hinausreichenden Verkehr zentral, weil sie unter anderem die Grundlage für die StVO bildet. Sie ist auch deshalb zentral, weil sie den Regelungszweck der auf sie gestützten Verordnungen festschreibt. Die Verordnungsermächtigung reicht ihrem Wortlaut nach nur so weit, wie es “zur Abwehr von Gefahren für die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs auf öffentlichen Straßen erforderlich” ist. Das Straßenverkehrsrecht hat also einen Fokus auf Gefahrenabwehr und ist daher nur sehr eingeschränkt offen für gestaltendes, vorsorgendes Handeln. Schutzzwecke sind primär die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs auf öffentlichen Straßen. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang schon 2010 klargestellt, dass Beschränkungen des fließenden Radverkehrs als Beeinträchtigung der “Leichtigkeit des Radverkehrs” besonders begründet werden müssen.⁷ Die Schutzwecke des § 6 StVG dienten in der Vergangenheit dennoch überwiegend dazu, Maßnahmen für die Sicherheit etwa von Fußgänger*innen oder Radfahrenden abzulehnen, um den flüssigen motorisierten Verkehr nicht zu stören.

Diese Zwecklogik setzt sich in der StVO fort, etwa in der für die Einrichtung von Radwegen entscheidenden Vorschrift des § 45 Abs. 9 StVO, der regelt, wie Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen anzuordnen sind. So kann ein Schutzstreifen für Fahrräder oder auch eine Fahrradstraße nur angeordnet werden, wenn eine Gefahrenlage für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs besteht. Eine Anordnung, um den Radverkehr etwa im Interesse des Klimaschutzes oder der Gesundheit der Bevölkerung zu fördern, ist nach aktueller Gesetzeslage nicht möglich.

Zerstückelt und verwirrend: Verkehrsbezug in anderen Gesetzen

Auch jetzt schon finden sich außerhalb des StVG und der StVO Regelungen, die Hoffnung auf eine progressivere Verkehrsplanung machen. So verweist etwa die allgemeine Verwaltungsvorschrift zur StVO auf die sogenannte “Vision Zero”, also die Vorgabe, dass es keine Verkehrstoten mehr geben soll. In Berlin und Brandenburg gibt es mittlerweile eigene Mobilitätsgesetze, die auch Teile zu Radverkehr und Fahrradwegen enthalten. Das seit 2018 in Kraft getretene Berliner Mobilitätsgesetz (MobG-BE) verfolgt laut seinem § 1 unter anderem den Zweck, die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Bewahrung und Weiterentwicklung eines sicheren, barrierefreien Verkehrssystems zu schaffen, dass auf die Mobilitätsbedürfnisse in Stadt und Umland ausgerichtet ist und dabei stadt-, umwelt-, sozial- sowie klimaverträglich ausgestaltet wird. Das Gesetz enthält auch spezifische Regelungen zu unterschiedlichen Verkehrsteilnehmenden. So sollen laut § 43 MobG-BE auf oder an allen Hauptverkehrsstraßen in Berlin Radwege eingerichtet werden.

Dieser Regelungen entsprechen wesentlich eher einer zukunftsgerichteten Vorstellung von Mobilität. Es ist jedoch noch unklar, wie das Verhältnis dieser Regelungen zu den Festlegungen in StVG und StVO zu verorten ist. So bleibt zu klären, ob die Vision Zero oder die Regelungen des MobG-BE individuelle Rechte für Einzelne begründen, um auf ihrer Grundlage konkretes staatliches Handeln, also etwa die Einrichtung einer schützenden Verkehrsinfrastruktur, zu fordern.

Dies sind nur einige Beispiele dafür, wie Regelungen zur Verkehrsplanung über unterschiedliche Regelwerke zerstückelt werden und so gegen die so dringend nötige Rechtsklarheit wirken. Schon jetzt ist nur noch schwer nachvollziehbar, was eigentlich aktuell geboten oder erlaubt ist.

Gescheiterte Gesetzesnovelle

Eine Änderung des bestehenden Verkehrsrechts für eine zukunftsgerichtete Mobilität ist daher dringend notwendig, insbesondere, um Klima-, Umwelt- und Gesundheitsschutz nachhaltig in die Verkehrsplanung zu integrieren. Die dazu geplante Gesetzesnovelle ist aber leider im November 2023 an der Ablehnung im Bundesrat gescheitert. An guten Vorschlägen hatte es dabei nicht gemangelt. So hat das Umweltbundesamt 2021 detailliert ausgearbeitet, welche Hebel im Verkehrsrecht vorhanden sind, um Klimaschutz voranzutreiben.⁸ Dabei wurde vorgeschlagen, ein an den Nachhaltigkeitszielen ausgerichtetes Verkehrsrecht zu schaffen, das die kommunale Mitwirkung stärkt, sowie den Vorrang des Autoverkehrs zu beenden und ihn stattdessen dem Umweltverbund einzuräumen. Dafür wären Reformen im Straßenverkehrsrecht, aber auch im Baurecht und Straßenrecht notwendig.

Auch diverse Organisationen der Zivilgesellschaft, die zu nachhaltiger Mobilität arbeiten, fordern eine Neuordnung des Verkehrsrechts. Dabei soll etwa das StVG die Ziele der Vision Zero, des Klima-, Umwelt- und Gesundheitsschutzes und der städtebaulichen Entwicklung als gleichberechtigte Ziele neben der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs in die §§ 1 und 6 des StVG integrieren. Aufbauend auf den neuen Zielen des StVG soll dann die StVO reformiert werden, um den Kommunen eine Entscheidungspraxis zu ermöglichen, bei der sie die Belange ungeschützter Verkehrsteilnehmer*innen gegenüber der Leichtigkeit des motorisierten Verkehrs priorisieren können. So könnte unter anderem die Einrichtung von Radwegen erleichtert werden. Dazu müsste insbesondere § 45 StVO grundlegend überarbeitet werden.⁹

Auch die Regierung hat die Reformbedürftigkeit des Straßenverkehrsrechts grundsätzlich erkannt. Im Koalitionsvertrag heißt es dazu: „Wir werden Straßenverkehrsgesetz und Straßenverkehrsordnung so anpassen, dass neben der Flüssigkeit und Sicherheit des Verkehrs die Ziele des Klima- und Umweltschutzes, der Gesundheit und der städtebaulichen Entwicklung berücksichtigt werden, um Ländern und Kommunen Entscheidungsspielräume zu eröffnen.”¹⁰ Die dazu geplante Gesetzesnovelle sollte unter anderem einen neuen § 6 Abs. 4a StVG einführen, wonach Rechtsverordnungen auch auf den Umwelt-, Klima- und Gesundheitsschutz gestützt werden könnten. Zwar ist auch diese Novelle kritikwürdig, da sie weiterhin die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs betont und Unklarheiten bei der Abwägung der verschiedenen Schutzzwecke untereinander wohl vorprogrammiert wären.¹¹ Doch auch diese vergleichsweise kleine Verbesserung hat es Ende 2023 nicht durch den Bundesrat geschafft. Mehr als düster sind daher in nächster Zeit die Aussichten für eine Rechtslage, die Mobilität als zentralen Pfeiler für die sozial-ökologische Transformation anerkennt und dementsprechend gestaltet.

Trotzdem Anspruch auf Radweg? Strategische Klagen

Auch wenn es auf gesetzgeberischer Ebene Stillstand gibt, hält die aktuelle Gesetzeslage Möglichkeiten bereit, einen Anspruch auf Einrichtung eines Radweges geltend zu machen. Dieser Anspruch ergibt sich nach Auffassung von Changing Cities e.V. aus § 45 Abs. 1 und 9 StVO, wenn eine akute Gefahrenlage auf Straßenabschnitten besteht. Changing Cities hat für fünf unfallträchtige Orte in Berlin Anträge eingereicht, um die Berliner Senatsverwaltung dazu zu verpflichten, dort sichere Radinfrastruktur einzurichten.¹² Gemäß § 45 Abs. 9 S. 1 StVO dürfen Verkehrseinrichtungen (also etwa Radwege) nur dort angeordnet werden, wo dies auf Grund von besonderen Umständen zwingend erforderlich ist. Changing Cities argumentiert daher in den eingereichten Anträgen, dass der Berliner Senat als zuständige Behörde durch die besondere Gefahrenlage auf den betroffenen Straßen dazu verpflichtet ist, eine vom Autoverkehr getrennte Radinfrastruktur einzurichten, um so die Sicherheit des Verkehrs zu gewährleisten.

Konkret werden fünf Anträge von Anwohnenden unterstützt, die sich auf Abschnitte von fünf Berliner Hauptverkehrsstraßen beziehen, auf denen es keine geschützten Radwege gibt. Die Antragstellenden müssen die betroffenen Straßenabschnitte täglich oder mehrmals wöchentlich mit dem Rad befahren, um etwa zur Arbeit oder zur Schule zu kommen. Dabei sehen sie sich regelmäßig sehr gefährlichen Situationen ausgesetzt. Sie werden mit überhöhter Geschwindigkeit von Autos überholt oder der vorgeschriebene Sicherheitsabstand von 1,5 Metern wird beim Überholen nicht eingehalten. Die Gefährlichkeit der Straßenabschnitte belegen wir weiter mit den polizeilichen Unfallstatistiken. So gab es zum Beispiel auf dem Abschnitt der Leipziger Straßen in Berlin, der Gegenstand eines Antrags ist, zwischen 2018 und 2022 77 Unfälle mit Beteiligung von Radfahrenden, wobei 14 Personen schwer verletzt wurden.

Sollte dieser Ansatz erfolgreich sein, wäre das ein Gewinn für die betroffenen Straßen, hätte aber auch weitreichendere Auswirkungen auf andere Straßenabschnitte, die nachweislich Gefahrenschwerpunkte für den Radverkehr darstellen. Er ist jedoch kein Ersatz für eine gut durchdachte und zukunftsgerichtete Mobilitätswende, von der wir weiterhin nur träumen können. Wir brauchen eine Novelle des Verkehrsrechts und auch angrenzender Rechtsbereiche, wie etwa dem Bau- und Straßenrecht, damit der Umweltverbund zur Priorität im Verkehrsrecht wird und wir uns in Stadt und Land sicher, gesund, klimafreundlich und gleichberechtigt fortbewegen können.

Weiterführende Literatur:

• Deutscher Juristinnenbund, Straßenverkehrsrecht und Straßenrecht geschlechtergerecht gestalten, Policy Paper vom 15.02.2024, https://www.djb.de/presse/stellungnahmen/detail/st24-04.
• Katja Diehl, Autokorrektur – Mobilität für eine lebenswerte Welt, 2022.
• Tessa Hillermann / Charlotte Jawurek / Friederike Pfeifer / Luisa Schneider / Julian Senders, Gesucht: Straßenverkehrsrecht für die Zukunft, Verfassungsblog, 08.12.2023, https://verfassungsblog.de/gesucht-strasenverkehrsrecht-fur-die-zukunft/.