„Wir sind die Letzten, die die Möglichkeit haben, die katastrophalen Folgen abzuschwächen, uns zu wappnen, für das, was kommt und den Kollaps der Gesellschaft abzuwenden“.¹

Dieses Zitat aus dem offenen Brief der Letzten Generation an Olaf Scholz im September 2023 macht ein in der Klimadebatte zentrales Thema auf: die klimapolitische Verantwortung gegenüber jüngeren und nachkommenden Generationen. In dem Brief wurde der Bundeskanzler aufgefordert, ehrlich zu werden, denn die Entwicklungen in diesem Jahrzehnt seien entscheidend für das Ausmaß der Schäden durch die Klimakrise jetzt und in den nächsten Jahrzehnten. Die Aktivist:innen warfen ihm vor, dass es respektlos sei, Menschen in Berufen auszubilden, die keine Zukunft haben, Rentner:innen, denen der Hitzetod droht, in Sicherheit zu wiegen, und Eltern vorzugaukeln, ihre Kinder blickten in eine rosige Zukunft. Die Letzte Generation verlangte „[… die] Gewissheit, dass da jemand im Kanzleramt sitzt, der alles im Griff hat“.²

Aus einer solchen Perspektive hätte der Bundeskanzler dann „alles im Griff“, wenn er klimapolitische Maßnahmen beschließen würde, die ausreichend wären, um jüngere und nachkommende Generationen vor den verheerenden Auswirkungen des Klimawandels zu schützen. Dies nennt sich intergenerationelle Klimagerechtigkeit.

John Rawls Gedankenexperiment

Um zu verstehen, was intergenerationelle Klimagerechtigkeit bedeutet und wie sie erreicht werden kann, muss zuallererst die Definition von intergenerationeller Gerechtigkeit geklärt werden. Um einen Zustand der intergenerationellen Gerechtigkeit in Bezug auf wirtschaftlichen Wohlstand herzustellen, schlägt John Rawls ein Gedankenexperiment vor: Er konstruiert eine fiktive Vertragssituation zwischen den unterschiedlichen Generationen.³ Es kann sich also ein Verhandlungstisch vorgestellt werden, an welchem Vertreter:innen der vergangenen, der heute und der zukünftig lebenden Generationen sitzen und Vertragsbedingungen aushandeln. Dabei besitzen die Beteiligten jedoch keine Kenntnis über ihre Generationenzugehörigkeit. Im Rahmen dieser Verhandlungen werden die Generationenvertreter:innen aufgefordert, einen gerechten Spargrundsatz zu beschließen.⁴ Dieser soll eine sogenannte „Sparrate“ für die einzelnen Generationen festlegen.⁵ Der fiktive Vertrag wird unter der Annahme geschlossen, dass sich jede Vertragspartei, also die einzelnen Generationen, an die beschlossene Sparrate halten werden.⁶ Ziel dieses Gedankenexperiments ist es, jegliche Generationenpräferenz auszuschließen und somit Entscheidungen zugunsten gegenwärtiger beziehungsweise zum Nachteil nachkommender Generationen zu verhindern.⁷ Dies ist freilich ein ideales, nicht realisierbares und fiktives Verfahren der Entscheidungsfindung. Rawls selbst hielt sogar die Anwendung eines solchen Verfahrens auf Umweltbelange gar nicht für sinnvoll, da er davon ausging, dass technologischer Fortschritt zukünftige Generationen klimatechnisch besser dastehen lassen würde als die heutige Generation. Dass dies eine falsche Vorhersage war, muss nicht weiter erläutert werden. Daher ist das Gedankenexperiment auch auf den Herstellungsprozess von intergenerationeller Klimagerechtigkeit übertragbar. Demzufolge müssten politische Entscheidungsträger:innen in ihre Abwägungen nicht nur die Klimaauswirkungen einbeziehen, die die heute lebenden Generationen betreffen, sondern auch diejenigen, die sich auf nachkommende jüngere Generationen auswirken können.⁸ Bereits 1972 wurde auf der ersten Weltumweltkonferenz der Vereinten Nationen in Stockholm anerkannt, dass Menschen mit ihren heutigen Handlungen nicht nur die Verantwortung für den Schutz und die Verbesserung der Umwelt im Interesse gegenwärtiger, sondern auch im Interesse zukünftiger Generationen haben.⁹ Da jedoch die alleinige Anerkennung einer moralischen Verantwortung offensichtlich nicht ausreicht, um einen Zustand der intergenerationellen Gerechtigkeit zu gewährleisten, sind rechtliche Vorgaben, die bindend für politische Entscheidungsträger:innen wirken, essentiell.

Klimabeschluss des Bundesverfassungsgerichts

Der historische Klimabeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. März 2021 stellt eine solche, die Politik bindende Vorgabe dar.¹⁰ Kern des Urteils war die Entscheidung des Gerichts, dass das Klimaschutzgesetz (KSG) mit den Grundrechten unvereinbar sei, sofern es keine Regelung zur Reduzierung von Treibhausgasemissionen ab 2031 enthalte. In der Begründung des Urteils heißt es, das KSG würde hohe Emissionsminderungslasten unumkehrbar auf den Zeitraum nach 2030 verschieben und diese der nachkommenden Generation aufbürden. Diese Generation wäre sodann gezwungen, Maßnahmen zur Begrenzung der Erderwärmung zu ergreifen, die ihre grundrechtlichen Freiheitsrechte deutlich beschränken würden. Übertragen auf Rawls Gedankenexperiment ist somit kein gerechter Spargrundsatz beschlossen, da besonders schwerwiegende Lasten auf jüngere und nachkommende Generationen umgelegt werden. Die Festlegung der „Sparrate“ der einzelnen Generationen ist demnach nicht gerecht.

Man könnte also sagen, dass der Grundstein zur Bestimmung eines solchen gerechten Spargrundsatzes dadurch gelegt wurde, dass das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil Grundrechte erstmalig in einer zeitlichen Dimension verstanden hat.¹¹ Das bedeutet, dass es nicht nur Grundrechtsverletzungen anerkennt, die in der Gegenwart schon eingetreten sind, sondern auch jene, die erst in der Zukunft mit großer Wahrscheinlichkeit entstehen werden. Zugleich führte es jedoch in seiner Urteilsbegründung aus, dass diese subjektiven Rechte als „intertemporale Freiheitssicherung“ nur den bereits lebenden Menschen der jüngeren Generation zustehen, da nur sie Träger:innen von Grundrechten sein können.¹² Träger:innen von subjektiven Rechten steht es zu, ihr Recht auch prozessual geltend zu machen, deshalb können nur lebende Personen Adressat:innen dieses Rechts sein. Dagegen könnten zukünftig lebende Menschen nur Träger:innen von objektiven Rechten sein, da sie weder in ihrer Gesamtheit noch als Summe Einzelner noch nicht lebender Individuen grundrechtsfähig seien.¹³ Da objektive Rechte lediglich eine Voraussetzung für subjektive Rechte sind, aus ihnen allein aber weder individuelle Rechte noch Ansprüche hervorgehen, können Träger:innen von ausschließlich objektiven Rechten diese nicht prozessual geltend machen.

So wurden durch das Urteil zwar die Freiheitsrechte der heute lebenden jüngeren Generationen anerkannt, indem politische Entscheidungsträger:innen verpflichtet wurden, spätestens bis zum 31. Dezember 2022 Minderungsziele für den Zeitraum ab 2030 bis 2050 aufzustellen. Zugleich wurde der deutsche Staat jedoch nicht verpflichtet, seine ungenügenden Reduktionsziele für Treibhausgasemissionen bis 2030 neu zu bestimmen. Ebenso wurde keine Möglichkeit eröffnet, die Rechte zukünftiger, noch nicht lebender Menschen einzuklagen. In einem solchen Fall müsste der Staat sodann deutlich gravierendere Emissionsreduktionziele bestimmen, da er verpflichtet wäre die Emissionsreduzierungslasten nicht nur unter Berücksichtigung der gegenwärtigen, sondern auch der zukünftig lebenden Generationen gerecht aufzuteilen. Daher kann der Klimabeschluss des Bundesverfassungsgerichts als initialer Schritt in Richtung eines gerechten Spargrundsatzes und somit eines Zustands intergenerationeller Klimagerechtigkeit betrachtet werden. Die Bezeichnung als „historischen“ Klimabeschluss erscheint jedoch etwas überzogen.

Pariser Klimaabkommen

Neben dem Klimaschutzbeschluss stellt auch das Pariser Klimaabkommen eine weitere, die Politik bindende rechtliche Vorgabe dar. Es trat 2016, als Ergebnis der 21. Klimakonferenz (COP 21) der Vertragsstaaten des Übereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (UNFCCC), in Kraft.¹⁴ Sinn des Abkommens ist es eine bessere Umsetzung der Zielsetzung des UNFCCC sicherzustellen.¹⁵ Daher legt es in Art. 2 Abs. 1 lit. a Übereinkommen von Paris (ÜVP) ein langfristiges Temperaturziel fest, welches die Begrenzung der Erderwärmung auf unter 2 °C und möglichst auf 1,5 °C im Vergleich zum vorindustriellen Niveau fordert.¹⁶ Um eine effektivere Umsetzung des Abkommens im Vergleich zu seinem Vorläufer, dem Kyoto Protokoll, zu gewährleisten, wurde den Staaten die Festlegung der national vorzunehmenden Emissionsreduktionen im Rahmen eines sogenannten „bottom-up“ Ansatzes selbst überlassen.¹⁷ Aufgrund dieser vergleichsweise milden rechtlichen Struktur des Abkommens wurden auch die USA vorläufige Vertragspartei.¹⁸

Der Vorläufer des Pariser Abkommens, das Kyoto Protokoll, welches auf der dritten Klimakonferenz (COP 3) 1997 von 192 Vertragsstaaten unterzeichnet und 2005 in Kraft trat, verfolgte einen rechtlich strikteren, den sogenannte „top-down“, Ansatz. Dies bedeutet, dass das Protokoll, im Gegensatz zum Pariser Klimaabkommen, genau bezifferte, rechtlich verbindliche Emissionsreduktionsverpflichtungen für Industrieländer, nicht jedoch für Entwicklungsländer, festlegte. Diese rechtliche Struktur führte dazu, dass die USA, einer der global gesehen größten CO2-Emmittenten, aufgrund der vorher verabschiedeten Byrd-Hagel-Resolution den Vertrag nicht ratifizierten. Die Anwendung dieser Resolution machte die Mitwirkung des Senats notwendig. Dieser darf gemäß der Resolution seine Zustimmung zu völkerrechtlichen Verträgen dann nicht geben, wenn Entwicklungsländer in dem in Frage stehenden völkerrechtlichen Vertrag nicht verpflichtet werden und/oder die amerikanische Wirtschaft dadurch beeinträchtigt werden kann. Da das Kyoto-Protokoll weder rechtlich verbindliche Vorgaben für Entwicklungsländer vorsah noch Vorhersagen über eine mögliche Beeinträchtigung der amerikanischen Wirtschaft getroffen werden konnten, konnte der Senat einer Ratifizierung des Vertrags durch die USA nicht zustimmen.

Erster Schritt Richtung intergenerationeller Klimagerechtigkeit?

Unter Berücksichtigung der Erfahrungen aus dem Verlauf des Kyoto Protokolls war die Entwicklung des Pariser Klimaabkommens daher eine Gratwanderung. Der Regelungscharakter durfte weder zu schwach sein, um wirkungsvolle Maßnahmen gegen verheerende Auswirkungen des Klimawandels garantieren zu können. Noch durfte er zu drastisch sein, damit Staaten wie die USA von dem Abkommen nicht abgeschreckt wurden.¹⁹ Als zusätzliche Schwierigkeit kamen die sehr unterschiedlichen Ausgangslagen der einzelnen Länder hinzu. Während Industrieländer eine höhere Finanzkraft haben und aufgrund der Industrialisierung für die bisherigen globalen Klimaschäden hauptverantwortlich sind, weisen Entwicklungsländer eine deutlich geringere Mitverantwortung auf, sowie wenig bis gar keine finanziellen Ressourcen.

Um zu einem Beschluss im Sinne des von John Rawls entwickelten gerechten Spargrundsatzes und somit zu einem Zustand intergenerationeller Klimagerechtigkeit zu gelangen, ist es von großer Bedeutung insbesondere die großen CO2-Emittenten, wie die USA, zu Emissionsreduzierungen zu verpflichten. Mit der Etablierung des bottom-up Ansatzes scheint das Pariser Klimaabkommen somit einen ersten Schritt in Richtung intergenerationeller Klimagerechtigkeit gegangen zu sein.

„Bottom up“ oder doch lieber „top down”?

Aus der Motivation heraus, eine möglichst große Zahl an Staaten für die Mitwirkung am Pariser Klimaabkommen zu akquirieren und zugleich den unterschiedlichen wirtschaftlichen Ausgangslagen der einzelnen Staaten gerecht zu werden, resultierte die Etablierung der sogenannten Nationally Determined Contributions (NDCs). Diese bezeichnen Selbstverpflichtungen zu Emissionsreduzierungen, die von den einzelnen Nationen eigens festgelegt werden. Sie müssen alle fünf Jahre neu formuliert, sowie in ihren „Ambitionen“ gesteigert, also die Emissionsreduzierungsziele erhöht werden.²⁰ Zudem müssen die Staaten Maßnahmen etablieren, die die Umsetzung der NDCs sicherstellen.²¹ Die von den Staaten aufgestellten Selbstverpflichtungen werden jedoch kein Teil des Abkommens und haben damit auch keine Rechtsverbindlichkeit.²² Indem die Emissionsreduzierungsziele nicht wie beim Kyoto Protokoll durch das Abkommen, sondern durch die einzelnen Mitgliedsstaaten selbst festgelegt werden, die Ausgestaltung des Abkommens somit von unten nach oben abläuft, sind die NDCs deutlicher Ausdruck des Bottom-Up-Ansatzes.

Nachteile des bottom-up Ansatzes

Zugleich kann die vergleichsweise schwache rechtliche Struktur des bottom-up Ansatzes jedoch dazu führen, dass die Nationally Determined Contributions ungenügend sind. Wie beispielsweise das United Nations Environment Programme (UNEP) in seinem Emissions-Gap Report darlegt, waren die 2021 vorgelegten NDCs nicht ausreichend, um die Erderwärmung unter 2 °C zu halten.²³ Darüber hinaus führt das Fehlen effektiver Sanktionsmechanismen dazu, dass Staaten die im Abkommen vereinbarten Regelungen, wie die alle fünf Jahre vorgesehene Neuformulierung und Ambitionssteigerung, häufig nicht einhalten. Eine Analyse des Bundesumweltamts zeigt, dass acht von 20 Vertragsparteien ihre Emissionsreduzierungsziele von 2020/2021 im Vergleich zu 2016 nicht steigerten.²⁴

Diese Nichteinhaltung ist unter anderem auch Folge des in dem Abkommen eingeführten „sanften“ Compliance-Verfahrens, das darauf abzielt, Verstöße gegen Selbstverpflichtungen zu verhindern. Es handelt sich um ein nicht konfrontatives Verfahren zur Überprüfung der Fortschritte der Staaten bei der Umsetzung des Abkommens.²⁵ Hierbei ist ein Sachverständigenausschuss damit beauftragt, auf transparente und nicht strafende Weise zu arbeiten und dem COP jährlich Bericht über ihre Erkenntnisse zu erstatten.²⁶

Ungenügende NDCs und die aus dem fehlenden Sanktionsmechanismus resultierende Nichteinhaltung der Regelungen führen zugleich dazu, dass Emissionsminderungslasten in die Zukunft verschoben werden. Jüngere und nachkommende Generationen müssen sich dann mit diesen Lasten und den daraus resultierenden Freiheitsrechtsbegrenzungen auseinandersetzen. Das von John Rawls entwickelte fiktive Verfahren zur Findung eines gerechten Spargrundsatzes, um einen Zustand der intergenerationellen Klimagerechtigkeit herzustellen, wird somit nicht allein durch die Etablierung des Pariser Klimaabkommens umgesetzt.

Und jetzt?

Eine internationale Einigung aller Staaten auf eine einheitliche, ausreichend effektive internationale Klimapolitik, welche ihnen jeweils erzwingbar vorgibt, wie sie sich zu verhalten haben, scheint aktuell nicht realisierbar. Veranschaulicht wird dies besonders in der Entwicklung des Kyoto Protokolls und dessen Nachfolger, des Pariser Klimaabkommens. Sie macht deutlich, dass Staaten wie die USA ihr Verlangen nach nationaler Souveränität bisher immer über das Problem des globalen Klimawandels gestellt haben.

Nach überwiegender Meinung der Wissenschaft ist die Erreichung des langfristigen Temperaturziels mit den bisher eingereichten NDCs nicht mehr möglich.²⁷ Das macht die Notwendigkeit einer ambitionierteren Klimapolitik umso deutlicher. Unter Berücksichtigung intergenerationeller Klimagerechtigkeit würde eine effektive Klimapolitik bedeuten, dass die Rechte jüngerer lebender und zukünftig lebender Generationen insbesondere dann in Entscheidungen der Gegenwart einbezogen werden, wenn die Staaten sich auf eine für den Klimaschutz ausreichende internationale Klimapolitik einigen würden. In dieser müsste jeder Staat seine globale Verantwortlichkeit für seinen notwendig zu leistenden Beitrag zum Klimaschutz erkennen und einen Teil seiner nationalen Souveränität dafür aufgeben. Wie die bisherigen mangelnden Ambitionen bei der Umsetzung des im Pariser Abkommens bezeichneten Langfristziels zeigen, ist dies zurzeit jedoch noch nicht der Fall.

Weiterführende Literatur:

• Ayse-Martina Bohringer, Das neue Pariser Klimaübereinkommen, Eine Kompromisslösung mit Symbolkraft und Verhaltenspotential, Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaöRV), 2016, 753-795.
• Yvonne Karimi-Schmidt, internationales Klimarecht nach dem UN-Klimagipfel in Paris 2015, in: Gottfried Kirchengast / Eva Schulev-Steindl / Gerhard Schnedl (Hrsg.), Klimaschutzrecht zwischen Wunsch und Wirklichkeit, 2018, Bd. 112, 53-76.
• Simon L., Lewis, The Paris Agreement has solved a troubling problem, Nature, 2016, 283.