Jeder Mensch benutzt Gehwege. Wer in Städten lebt, weiß, dass deren Qualität oftmals zu wünschen übriglässt. Insbesondere parkende Autos verengen den Bürger*innensteig. Das liegt auch daran, dass viele Kommunen dies bereitwillig dulden. Wie ist es dazu gekommen, was können wir und warum sollten wir etwas dagegen tun?
Der Gehweg ist ein wichtiger, wohl oft unterschätzter Teil des öffentlichen Raums. Er ist Träger umweltfreundlicher Verkehre. Anders als andere öffentliche Verkehrsräume kommt er – weitgehend – ohne Regeln und Schilder aus. Er unterscheidet sich außerdem dadurch, dass er auch der Verkehrserziehung dient, denn der erste Kontakt eines Kindes mit dem Verkehr beginnt üblicherweise dort. Der Gehweg ist darüber hinaus auch Kommunikationsraum. Der Bürger:innensteig lädt ein zum Schwätzchen, aber auch zur politischen Rede oder kleineren Demonstrationen. Der Gehweg ist Freiheitsraum.
Mittlerweile erfüllt der Gehweg jedoch auch Funktionen, die ihm eigentlich nicht zugewiesen sind. Immer mehr werden Gehwege in deutschen Städten als kostenlose Autoabstellflächen zweckentfremdet. Wer sich die Frage stellt, wem der öffentliche Verkehrsraum und auch der Gehweg gehören, der dürfte diese Frage eindeutig beantworten: vorwiegend dem motorisierten Individualverkehr. Gerade in städtischen Räumen ist das ein Problem.
Autos über Autos
Durch den Trend der Urbanisierung wächst die Stadtbevölkerung und mit ihr die Zahl potentieller Autofahrer:innen. Verschärft wird die Platzproblematik durch eine Zunahme der Pkw – allein in den letzten zwanzig Jahren ist ihre Zahl nach Angaben des Kraftfahrt-Bundesamtes um circa ein Viertel gestiegen. Mittlerweile besitzt im Schnitt mehr als jeder zweite Mensch in Deutschland ein Auto.[1] Das Wachstum der absoluten Zahlen, aber auch der Motorisierungsquote (Anzahl Pkw pro Kopf sowie pro Haushalt) lässt sich nicht nur in ländlichen Räumen beobachten, sondern auch beispielsweise in Köln (wenn auch mit unterschiedlichen Zunahmen in den einzelnen Stadtteilen).[2]
Doch nicht nur die Zahl der Pkw, sondern auch ihre Maße wachsen: Autos werden nach einer Datenauswertung des Redaktionsnetzwerks Deutschland breiter und länger – um jeweils ca. fünf Prozent allein in den letzten 20 Jahren.[3] Das klingt nicht nach besonders viel, sind aber im Schnitt zwölf Zentimeter mehr in der Breite, die heutige Pkw mehr messen. Wenn man die gestiegene Anzahl mit dem gestiegenen Platzbedarf kombiniert, kommt man auf einen räumlichen Zuwachs der für Pkw erforderlichen Fläche von 30 bis 40 Prozent[4] in den letzten 20 Jahren. Mittlerweile sind das 410 Quadratkilometer deutsche Autos – das entspricht ungefähr der Fläche Kölns. Lkw, Anhänger und zweirädrige Kfz (wie bspw. Motorräder) sind in diesen Zahlen noch gar nicht berücksichtigt.[5]
Ein Ende oder gar eine Umkehr dieser Entwicklung ist trotz steigender Spritpreise und Chipmangel nicht in Sicht: Der Traum vom eigenen Wohnmobil sowie der Trend zum (staatlich üppig geförderten) E-Auto, der die Abschaffung bereits gekaufter Verbrenner-Pkw nicht automatisch zur Folge hat, wird in den nächsten Jahren weiterhin für ein Wachstum der Kfz-Zahlen sorgen.
Was nicht passt, wird passend gemacht
Diese Pkw stehen längst nicht mehr nur auf Stell- oder Parkplätzen, sondern immer mehr im öffentlichen Raum. Wo sie dort stehen dürfen, ergibt sich aus der Straßenverkehrsordnung (StVO): Neben offiziellen Parkplätzen oder auf Seitenstreifen dürfen Autos gem. § 12 Abs. 4 StVO am Fahrbahnrand halten oder parken. Fahrrad- und Fußwege sind also nach der StVO tabu für den ruhenden Autoverkehr, und Verstöße gegen dieses Verbot werden mit Verwarn- bzw. Bußgeldern zwischen 55 Euro und 80 Euro[6] zzgl. – im Regelfall – Verwaltungsgebühren[7] und einem Punkt im Flensburger Fahreignungsregister[8] in der Theorie relativ hart sanktioniert. Die Rechtsprechung erlaubt darüber hinaus in vielen Fällen des illegalen Geh- und Radwegparkens das Abschleppen zum Zwecke der Gefahrenabwehr.[9]
Diese Regelungen werden allerdings nur selten vollzogen. Das sog. „Halbbordparken“ prägt das Straßenbild deutscher Groß- und Kleinstädte. Damit ist das teilweise, einseitige aufgesetzte Parken auf dem Gehweg gemeint. Auch diese Form des Gehwegparkens ist nach der einhelligen rechtswissenschaftlichen Meinung rechtswidrig – sie wird allerdings kaum sanktioniert. Kommunen und die Polizeien der 16 Bundesländer, zumindest erstere personell ohnehin oftmals ausgedünnt, ignorieren diese Vorschriften weitgehend.
Viele deutsche Kommunen haben ihren Verkehrsordnungsdiensten ausdrücklich in die Geschäftsanweisungen geschrieben, illegales Gehwegparken zu ignorieren, solange Gehwegbreiten von einem Meter[10], 1,20 Metern[11] oder eineinhalb Metern[12] verbleiben. Dies ist mit dem Willen des Verordnungsgebers und mit dem Gesetzeszweck, nämlich den Gehweg frei von ruhendem Verkehr zu halten, nicht in Einklang zu bringen – zumal oftmals selbst die geringen Restgehwegbreiten nicht eingehalten werden. Rechtlich wird das Vorgehen der Kommunen – höchst fragwürdig – im Anwendungsbereich des Ordnungswidrigkeitenrechts auf § 47 OWiG gestützt. Nach dieser Norm liegt die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten im pflichtgemäßen Ermessen der Verfolgungsbehörde – das ist das sog. Opportunitätsprinzip. Auf dieser Grundlage ist es durchaus möglich und richtig, im Einzelfall von der Sanktionierung rechtswidrigen Verhaltens abzusehen. Im Recht des ruhenden Verkehrs hat sich dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis jedoch längst umgedreht: Dass das Parken auf dem Gehweg sanktioniert wird, ist eine seltene Ausnahme.
Das ist jedoch auch rechtlich problematisch. Neben dem naheliegenden Anschein, dass ein Ermessen durch die handelnden Beamt*innen gar nicht mehr ausgeübt wird (was wegen eines sogenannten Ermessenausfalls rechtswidrig wäre), stellt sich die Frage, ob diese Art von Gesetzes-Nichtvollzug nicht auch im Hinblick auf den Vorrang des Gesetzes zu problematisieren ist. Denn aus diesem folgt die grundsätzliche Pflicht der Verwaltung, Gesetze zu vollziehen – und nicht sie zu ignorieren.
Das Recht des Stärkeren
Die staatliche Duldung des Gehwegparkens führt dazu, dass Autofahrer:innen einen immer größeren Teil des begrenzten Verkehrsraums in Anspruch nehmen.. Die Gedanken, die sich Stadtplaner:innen zur Aufteilung des Verkehrsraums gemacht haben, werden mit dem Fußverkehr zur Seite gedrängt. Das hat Folgen – für manche mehr, für manche weniger.
Die meisten Gehwegparker:innen bedenken beispielsweise die Platzbedarfe vieler Menschen mit Behinderung nicht. Blinde Menschen mit Begleitperson oder Rollstuhlfahrer:innen benötigen (selbstredend durchgehend) Gehwegbreiten von 1,20 bis 1,30 Metern.[13] Da auch Rollstuhlfahrer:innen das Recht auf eine Begleitperson nicht aberkannt werden kann und zudem genug Platz für Begegnungsverkehr vorhanden sein muss, sind durchgehende Gehwegbreiten von zwei Metern zwingend erforderlich. Nicht umsonst sind in den stadtplanerischen Regelwerken Gehwegbreiten von 2,50 Metern als „Regelbreite“ vorgesehen. Auch dies ist rechtlich nicht unbedeutend, denn nach der UN-Behindertenrechtskonvention, dem Grundgesetz und den Gleichstellungsgesetzen der Länder haben Menschen mit Behinderung ein Recht auf gleichberechtigte Teilhabe am Straßenverkehr.
Auch weitere Nutzer:innengruppen leiden unter schmaleren Gehwegen, beispielsweise Menschen mit Rollatoren oder Kinderwagen, spazierende Familien oder Kinder, die auf dem Gehweg Fahrrad fahren lernen. Die Belange von Kindern sind in diesem Zusammenhang ohnehin nicht zu vernachlässigen: Sie lernen die Teilnahme am Straßenverkehr auf dem Gehweg. Zugeparkte Gehwege verhindern eine altersgerechte Straßenverkehrserziehung, da sie neben der Platzverengung auch für eine erhebliche und gefährliche Unübersichtlichkeit sorgen. Die meisten Kommunen schützen die Rechte dieser Personengruppe nicht ausreichend, sondern verteidigen unter Verweis auf einen sog. „Parkdruck“ das vermeintliche Recht auf einen kostenlosen Parkplatz vor der eigenen Haustür.
Anzeige ist raus!
Da Gesetzgeber sowie Kommunalverwaltungen und ihre Aufsichtsbehörden diese Nutzungskonflikte nicht lösen, sind es oftmals Bürger:innen, die sich rechtlicher Instrumente bedienen, um gegen das Gehwegparken vorzugehen. So gibt es in immer mehr Städten Personen, die mit der Kamera in der Hand auf dem Gehweg parkende Kfz bei den kommunalen Ordnungsämtern anzeigen. Dieses Vorgehen kann, wenn die Anzeigeerstatter:innen einen langen Atem haben, durchaus erfolgreich sein. Aus Berichten von Anzeigeerstatter:innen geht hervor, dass zumindest an Hotspots, auf die man sich konzentriert, eine Reduzierung des Gehwegparkens erreicht werden kann. Allerdings geht die Erhöhung der Anzeigeerstattung oftmals mit einer zunehmenden Gleichgültigkeit der Behörden einher: Privatanzeigen werden zum Beispiel mit fadenscheinigen Gründen (wie z.B. dass der:die Anzeigeerstattende keine Adresse angegeben habe) nicht weiter verfolgt, oder die Verfahren werden wiederum auf der Grundlage des Ermessens gem. § 47 OWiG eingestellt.
Dreiste Ordnungsämter werfen Anzeigeerstatter:innen darüber hinaus ihrerseits Rechtsbrüche vor – in letzter Zeit zunehmend angebliche Verstöße gegen das Datenschutzrecht.[14] Das ist nach der ganz überwiegenden rechtswissenschaftlichen Meinung unhaltbar, weil Erwägungsgrund 19 der Datenschutzgrundverordnung die Anwendung auf Straf- und damit auch Ordnungswidrigkeitenverfahren ausschließt und darüber hinaus die Anzeigeerstattung eines:einer zu Fuß Gehenden gegen eine:n auf „seinem:ihrem“ Gehweg Parkenden der Verfolgung berechtigter Interessen im Sinne des § 6 Abs. 1 S. 1 lit. f) Datenschutzgrundverordnung dient. Der bayerische Datenschutzbeauftragte verschickt trotzdem Bußgeldbescheide gegen Anzeigeerstatter:innen.
Darüber hinaus berichten Anzeigeerstatter:innen aber auch von tätlichen Angriffen oder von Bürger*inneninitiativen, die sie an einen medialen Pranger stellen. Hieran verdeutlicht sich, dass der Staat gesellschaftliche Konflikte privatisiert, wenn er sie nicht selbst löst.
Absage an das Gehwegparken
Hoffnung macht vor diesem Hintergrund ein Urteil des Verwaltungsgerichts Bremen vom 22. Februar 2022 (Az. 5 K 1968/19). Die hansestädtischen Richter:innen hatten über mehrere Klagen von Menschen zu entscheiden, die bereits erfolglos bei der Straßenverkehrsbehörde begehrt hatten, wirksam gegen das Halbbordparken einzuschreiten. In bemerkenswerter Deutlichkeit erklärten die Richter*innen den Zustand, wie er zurzeit in vielen deutschen Wohngebieten herrscht, als untragbar und rechtswidrig. Rechtlich besonders relevant ist der sog. Drittschutz, den die Richter:innen den Gehweg-Parkverboten entnahmen. Mit anderen Worten (und wenn man es so formuliert, wenig überraschend): Die Verbote des Gehwegparkens schützen zu Fuß Gehende, und zu Fuß Gehende können sich dem Staat gegenüber darauf berufen, dass dieses Verbot ihrem Schutz dient.
Dieses Urteil könnte auf dem Handlungsfeld der strategischen Prozessführung einiges bewirken. Bürger:innensteige werden von allen genutzt. Die Kläger:innen im Bremer Verfahren machten nicht mal besondere, qualifizierte Interessen an der Benutzung ausreichend breiter Gehwege geltend, wie es bspw. Kinder, Eltern mit Kinderwagen oder Menschen mit Behinderung tun könnten. Vor dem Verwaltungsgericht ist für derartige Klagen nicht mal ein:e Rechtsanwält:in erforderlich (§ 67 Verwaltungsgerichtsordnung), wobei die Hinzuziehung selbstverständlich die Erfolgsaussichten zu erhöhen vermag. Wichtig ist für potentielle Kläger:innen, die kommunalen Ämter vorab deutlich zur Vornahme effektiver Maßnahmen gegen das Gehwegparken aufzufordern.
Langfristige Lösungsmöglichkeiten
Verwaltungsgerichtliche Klagen allein werden das Problem des rechtswidrigen Gehwegparkens allerdings nicht lösen können. Dazu dauern sie zu lange und sind zu kleinräumig, da sie sich auf bestimmte Straßenzüge beziehen müssen. Stattdessen müssen Kommunen selbst tätig werden. Wenn die Kommunalverwaltung nicht von sich aus gegen illegales Gehwegparken vorgeht, muss die Kommunalpolitik den Mut haben, die Stadtverwaltung zur Durchsetzung des geltenden Rechts aufzufordern. Auch die an Recht und Gesetz gebundenen Aufsichtsbehörden sind verpflichtet, Kommunen, die geltendes Recht nicht vollziehen, Nachhilfe zu leisten. Schließlich können auch engagierte Bürger:innen in Eingaben bzw. Anregungen an den Stadtrat auf eine Sanktionierung des Gehwegparkens drängen – wenngleich die Erfolgsaussichten oftmals überschaubar sind.
Neben einem besseren Gesetzesvollzug muss aber auch die ewig wachsende Motorisierungsquote gestoppt und umgekehrt werden. Daran besteht insbesondere in städtischen Räumen Bedarf, da hier der zur Verfügung stehende Platz deutlich begrenzter ist als in ländlichen Gebieten. Neben Anreizsystemen – wie einem gut ausgebauten und günstigen ÖPNV und Carsharing-Modellen sowie sicheren und komfortablen Rad- und Gehwegen – muss sich der Staat auch finanzpolitischer Mittel bedienen, will er den öffentlichen Raum nachhaltig und gerecht verteilen. Fehlanreize wie Pendler:innenpauschalen oder steuerliche Dienstwagenprivilegien, die den Kfz-Gebrauch subventionieren und dabei auch noch eher vermögenden Menschen besonders zu Gute kommen, müssen abgeschafft werden. Kfz-Steuern müssen drastisch erhöht werden und könnten, um sozialpolitisch unerwünschte Effekte zu vermeiden, am Einkommen orientiert werden. Neben dem CO2-Ausstoß muss bei der Festlegung der Steuersätze auch der Flächenverbrauch des Kfz eine Rolle spielen, denn wer – im fließenden und im ruhenden Verkehrszustand – mehr Fläche beansprucht, muss auch mehr zahlen, auch wenn er:sie ein vermeintlich ökologisches Elektroauto nutzt. Überdimensionierte Autos sind Luxusgüter; entsprechend sollten sie besteuert werden. Und das kostenlose öffentliche Parken muss ein Ende haben – andere europäische Städte machen es mit Kosten für Anwohner:innenparkausweise in Höhe von 158 EUR (Kopenhagen), 535 EUR (Amsterdam) oder 827 EUR (Stockholm)[15] vor. Auch hier gilt, dass es sozialpolitisch erforderliche Abfederungen geben muss, bspw. über Härtefallregelungen oder niedrigere Tarife für besonders kleine Kfz.
Darüber hinaus sollte überlegt werden, das gem. § 12 Abs. 4 S. 1 StVO erlaubte Parken am Fahrbahnrand zu illegalisieren. In diesem Zuge sollte es kommunale, stadtplanerische Aufgabe werden, Parkmöglichkeiten jeweils zu kennzeichnen. Das würde zu einer abstrakten Auseinandersetzung mit der Frage führen, wie viel Raum wir in Städten dem ruhenden motorisierten Individualverkehr überhaupt und an welchen Stellen widmen wollen, und das zur Zeit herrschende „Recht des Stärkeren“ beenden. Im gleichen Zuge müsste die Installation von parkverhindernden baulichen Maßnahmen wie Pollern, kniehohe Barrieren (wie sog. „Frankfurter Hütchen“) und ähnlichen Einrichtungen bei Neu- und Umgestaltung des Straßenraums zum Regelfall werden.
Warum das Ganze?
All diese Maßnahmen dienen keinem Selbstzweck, sie sind nicht in erster Linie gegen den Autoverkehr gerichtet. Sie verfolgen das Ziel, den öffentlichen Raum neu zu ordnen und hierbei effizientere und gerechtere Kriterien anzulegen, als es bislang der Fall ist. Auch der Radverkehr hat im Hinblick auf den öffentlichen Raum gegenüber dem motorisierten Individualverkehr deutliche Vorteile: Auf einem Kfz-Stellplatz können vier Fahrräder untergebracht werden, aus einer Kfz-Spur können zwei komfortable Fahrradspuren werden.[16] Erst recht gilt dies für zu Fuß Gehende: Kein:e Verkehrsteilnehmer:in nutzt den öffentlichen Raum so effizient wie ein:e Fußgänger:in. Diese Art von Verkehr muss deshalb gefördert werden – und nicht marginalisiert.
Es ist deshalb an der Zeit, den Gehweg wieder seinem ursprünglichen Zweck zu widmen – hin zu einem Bürger:innensteig, der als Verkehrs-, Kommunikations- und Lernraum allen Menschen zugutekommt.
[1] Umweltbundesamt, Mobilität privater Haushalte, 13.05.2022, https://www.umweltbundesamt.de/daten/private-haushalte-konsum/mobilitaet-privater-haushalte#-hoher-motorisierungsgrad (Stand aller Links: 22.06.2022).
[2] Kölner Statistische Nachrichten, 486 675 zugelassene PKW 2020 in Köln, 04.05.2021, https://ratsinformation.stadt-koeln.de/getfile.asp?id=828500&type=do.
[3] Johannes Christ, Datenanalyse: Autos werden nicht erst seit dem SUV-Boom größer, RedaktionsNetzwerk Deutschland v. 15.02.2020, https://www.rnd.de/wirtschaft/datenanalyse-autos-werden-nicht-erst-seit-dem-suv-boom-grosser-6GTM66RRNJEC7EYHR3FQS7Y24Y.html.
[4] Genaue Berechnung nicht möglich, da das Kraftfahrtbundesamt seit 2008 die Zählung zugelassener Pkws verändert hat.
[5] Vgl. zum Flächenverbrauch: hvv Schulprojekte, Welche Flächen verbraucht der Straßenverkehr?, https://www.hvv-schulprojekte.de/unterrichtsmaterialien/flaechenverbrauch/ .
[6] § 24 Straßenverkehrsgesetz i.V.m. Nr. 52a der Anlage zu § 1 Abs. 1 Bußgeldkatalog-Verordnung.
[7] § 107 Abs. 3 Ordnungswidrigkeitengesetz.
[8] § 4 Abs. 2 S. 2 Nr. 3 Straßenverkehrsgesetz i.V.m. Nr. 3.2.7b 3. Spalte der Anlage 13 zu § 40 Fahrerlaubnis-Verordnung.
[9] Vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.02.2002 – 3 B 149/01; OVG Münster, Beschl. v. 20.12.2012 – 5 A 2802/11; VG Köln, Urt. v. 26.02.2009 – 20 K 5470/08.
[10] Z.B. Münster, https://fragdenstaat.de/a/191967; Wuppertal, https://fragdenstaat.de/a/226777, laut der Kleinen Anfrage 5297, LT NRW-Drs. 17/13384, beträgt die Restgehwegbreite jedoch nur 80 Zentimeter.
[11] Z.B. Köln, https://fragdenstaat.de/a/181837; Worms, https://fragdenstaat.de/a/196741.
[12] Z.B. Regierungspräsidium Karlsruhe, https://fragdenstaat.de/a/201111.
[13] RASt 2006, 19 (vgl. zur Rechtsnatur VG Braunschweig, Urt. v. 16.04.2013, 6 A 64/11, Rn. 64); Bernhard Kohaupt / Johannes Kohaupt, Checkliste Barrierefreie Verkehrs- und Außenanlagen, 2015, https://docplayer.org/22464459-8-1-checkliste-barrierefreie-verkehrs-und-aussenanlagen.html.
[14] Vgl. hierzu Podcast „Lage der Nation“ 278: „Falschparker: Behörden ignorieren Anzeigen – und drohen Anzeigenden“, ab 01:03:00.
[15] Statista, Vergleich der Gebühren für Bewohnerparken in ausgewählten europäischen Städten im Jahr 2019, 2022, https://de.statista.com/statistik/daten/studie/1065545/umfrage/gebuehren-fuer-bewohnerparken-in-ausgewaehlten-europaeischen-staedten/ .
[16] Vgl. zum Flächenverbrauch: hvv Schulprojekte, Welche Flächen verbraucht der Straßenverkehr?, https://www.hvv-schulprojekte.de/unterrichtsmaterialien/flaechenverbrauch/ .
